广东珠三角拥有众多“巨型镇”，它们不少都“富可敌市”。但镇一级的行政区划让其管理权限只有正科级，可谓“财大权小”。近日，《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》征求意见稿出台，少数“巨型镇”或升格为镇级市并赋予更多经济社会管理权限。困扰这些经济强镇多年的“责任如西瓜，权限如芝麻”状况有望得到改变。

“财大权小”，一直是广东珠三角众多经济“巨型镇”的“心结”。根据最新的《广东镇域经济综合发展力研究报告》显示，东莞市虎门镇、佛山市南海区大沥镇、东莞市长安镇、佛山市顺德区北滘镇、广州增城新塘镇、佛山市顺德区乐从镇、中山市小榄镇、佛山市南海区狮山镇、东莞市厚街镇、东莞市常平镇分别位居广东镇域经济综合发展力排名前十位。其中，东莞、佛山分别有4镇入选，中山亦有小榄镇入选。

以2013年广东省各镇中GDP 排名最高的狮山镇为例，其全年地区生产总值约 803亿元，比广东的潮州(798亿)、河源(720亿)、汕尾(710亿)和云浮(623亿)四个地级市分别的生产总值都要高，可谓“富可敌市”。

然而，这些经济强镇虽人口、经济都相当于地级市，但管理权限却只有正科级。例如，位于佛山的容桂以前公务员编制不到80人，却要负担50万人口和上万家企业的公共服务，因此当地只能长期聘请“合同工”，解决基层行政人员不足的问题。镇一级行政部门无法提供适合经济社会发展需要的公共服务，常有“小马拉大车”之感。

日前，广东省发改委、广东省住房和城乡建设厅组织制订《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称“《规划》”)，并形成征求意见稿。《规划》指出，2020年之前把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。也就是说，这些“巨型镇”有望得到更大的经济社会管理权限，升级为“镇级市”。如此一来，困扰广东珠三角经济强镇多年的“责任如西瓜，权限如芝麻”状况将有望得到改变。

“镇级市”的前世今生

“镇级市”一词，并不是最近才有。早在100多年前，广东就有政策提出让发展到一定程度的镇扩权，提升成市。根据历史资料，当时设市的镇有佛山(今佛山市祖庙街道办)、九江(今佛山市九江镇)、海口(今海南省海口市)、江门(今江门市蓬江区)、梅菉(今湛江市吴川市区)、陈村(今顺德区陈村镇)、石龙(今东莞市石龙镇)等7镇。但新中国成立后，大陆很快就废除了县下设镇级市的行政区划制度。

2010年前，中国的镇级市仅存于台湾地区。当地县级区划下设有乡、镇、县辖市。根据条例，人口聚居达15万人以上未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，得设县辖市。县辖市就类似于“镇级市”，实施“地方自治”制度，经济社会管理权限相对较大。截至2014年，台湾共设有18个县辖市，其中以桃园县拥有6个县辖市为最多。

近年来，随着中国大陆多个地区经济发展迅速，不少经济“巨型镇”崛起。面对经济与社会管理、政府权限的协调，强镇扩权成为大势所趋。2010年2月，时任温州市委书记的邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上首次提出“镇级市”。他说，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为“镇级市”。

此后，不少省市也加入到实验“镇改市”试点的浪潮中。2010年9月山东省宣布将启动镇级市试点，计划用3-5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。2010年12月，浙江省提出赋予全省27个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。

国家行政学院教授丁文锋认为，对于城市功能比较完善、产业聚集度较高、有较为完善基础设施的“巨型镇”，“镇改市”是必然，也适应国家新型城镇化的要求。

从“强镇扩权”到“镇级市”

现代“镇级市”虽从2010年才最先被提出，但中国大陆在更早前已开始“强镇扩权”的探索。改革开放以来,全国不少地方开启城乡一体化发展的进程,在江苏、福建等地出现了一批城乡一体化发展的典型范例。

1996年，由国家经济体制改革委员会牵头，中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点。当中提出，试点小城镇所在地的县(市)政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。在国家规定的限额内，小城镇政府可合理确定机构设置和人员编制。

广东虽不是最早提出“镇改市”的省份，但在“强镇扩权”的思考上却也早有突破。2000年，广东省政府确定300个左右经济总量较大、基础设施较好、地理位置优越、带动作用明显的中心镇，并提出《关于加快中心镇发展的意见》(下简称“《意见》”)。更进一步的是，广东给予中心城镇拥有更独立的财政管理体制。《意见》提到，具备条件的中心镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。

除此之外，“中心镇”在审批权限和人员编制上都得到扩展。《意见》指出，要逐步完善镇政府的经济和社会管理职能，适当下放审批权到中心镇。在省规定的机构编制限额内，经济发展较快的中心镇可根据实际情况合理确定机构设置和人员配备。

随着全国以及广东省对城镇发展改革的推进，“强镇扩权”的趋势也越来越明显。广东镇一级比较发达的东莞和佛山在广东富县强镇事权改革方面尤为突出。2009年11月，佛山市顺德容桂街道、南海狮山镇同步启动简政强镇事权改革试点，成为广东此项改革的先锋。随后，东莞市塘厦镇、石龙镇、长安镇和增城新塘镇相继成为广东富县强镇事权改革试点。

相关文件指出，改革主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能。下放给镇与其经济社会发展相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，扩大镇政府对行政事务的管理和处置权限。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，可重点在多个方面全面扩大管理权限，分类指标综合指数在400以上的特大镇，依法赋予其县级经济社会管理权限。

2010年4月，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，并展开新一轮行政体制改革。在这样的背景下，浙江、山东相继试点“镇级市”。但广东当时只是继续探讨下放事权的改革，并没有从行政区划制度方面进行试验。

解读珠三角“巨型镇” 升格为市