不得不做的PPP：建筑业企业从施工到运营转型的阵痛

李 川 中铁（上海）投资有限公司副总经理

2017年5月底，财政部会同国家五部门联合发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，未及两月，国务院法制办《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》又接踵而至，强调地方政府债务安全和PPP的规范化会成为未来政策的主基调，地方政府新建项目预计将全面转向合规的PPP模式。在这个背景下，地方政府和建筑业企业该如何预判政策大势、掌握主动，已成为PPP实践中必须深入思考的问题。

截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到了5.57万亿元，成交项目个数达到了3774个，项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育和养老养生等多个领域。一拥而上的PPP项目中，运营内容“淡化”的问题始终存在，而且在部分领域出现了变本加厉的苗头，部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

PPP项目中融资建设是基础，运营是王道

对于目前部分PPP项目运营内容“淡化”问题，财政部强调要守住“底线”，即对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。这预示着，未来以运营为导向的开发性PPP项目将成为主流，政府推行PPP模式不单是出于融资目的，更多的是为了提高公共服务能力，因而将会更加鼓励运营型企业作为社会资本参与到PPP项目中来。

而财政部第四批示范项目申报条件中，也针对目前PPP市场“重建设、轻运营”以及运营阶段绩效考核流于形式等问题，强调建立完善的运营阶段绩效考核机制和投资回报机制；同时，示范项目申报筛选注重鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营。上述内容所发出的政策信号是，一批真正包含开发运营的复合型PPP项目将会出现，该类项目可采取“经营性项目+非经营性项目”捆绑运作的基本架构。但从PPP项目资产管理和运作的角度来看，不仅要求建设和经营的一体化，同时还要注重项目和产业的联动，因而对社会资本的建设、综合运营和资金筹集、项目统筹等能力均提出了极大的考验。

不得不做的PPP运营，一次转型的阵痛

如上所述，PPP项目运营已经不是“想不想做”的选择，而是“不得不做”的问题。然而，建筑业企业从施工到运营转型，有着不得不做的无奈和不知该如何下手的茫然。

我国基础设施和公用事业长期在政府包办和计划经济体制下运行，民企的建设总承包能力弱，国企的能力也只是体现在施工上，这在短时间内还难以改变。目前，建筑国企的业绩评价导向依然是看重项目建设规模而忽视项目本身运营所带来的收益，项目评审过程中往往过于关注PPP项目的施工利润，而如何让项目自身运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少纳入项目的可行性论证并作为决策依据。此外，由于运营收益要依赖社会投资人的专业能力并在一个较长的运营期来实现，因此社会投资人是否具备相应的运营资源和运营经验尤为重要。对此，不少企业显然还没有来得及做好充分的准备。

在现今PPP模式成为政府开展基建项目主要方式的大环境下，各家企业为抓住PPP所带来的战略机遇期，彼此之间竞争激烈，在从施工到运营转型的过程中，会受到市场端和资金端的“两头挤压”，地方政府把建设和运营割裂开，把PPP项目当成施工项目来招标，导致社会资本相对处于弱势，全生命周期的合理收益难以保障；加之当前金融监管处于高压态势，融资难、融资贵依旧是掣肘PPP发展的主要障碍之一。

经营性PPP项目的市场规模将进一步扩大，而地方政府大基建类项目投资收益低的本质并不会因为PPP而改变。在此背景下，基于业务模式创新角度，建筑业企业从单一的施工转型为“建设+运营”的大资产管理平台将是大势所趋。我们终将面临转型的难题，并不得不承受随之而来的阵痛。

民企应加大PPP模式融入力度

朱挺峰 江苏中南建筑产业集团有限责任公司高级副总裁

政府和社会资本合作（PPP）模式大力推广以来，传统公共服务领域市场逐步向各类社会资本开放，民营企业的参与度一直是市场的关注焦点。全国PPP综合信息平台项目库季报第7期数据显示，截至2017年6月末，全国入库项目共计13554个，国家示范项目共计700个，累计投资额1.7万亿元，其中已签约落地项目495个、投资额1.2万亿元，落地率71.0%。495个落地示范项目的签约社会资本共785家，其中民企占37.1%；民企参与的示范项目240个，占48.5%。可见，在PPP模式中，民企的参与度依然较低。

社会资本在融入PPP模式中面临的问题

在PPP模式中引入社会资本，一是获取项目建设、运营资金，二是利用社会资本创新意识强、效率高的优势，引入先进管理理念，进而提高公共产品和服务的整体效率。然而，在现实中，民企参与度低，主要有两方面原因。一是部分地方政府在观念上有误区，认为民企不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，与民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，因此不愿意和民营资本打交道。同时，地方政府认为，与国企开展合作，有利于分散政治风险、社会风险、法律风险和财政风险。在这种情况下，政府的倾向性十分明显。二是民企融入PPP模式的能力仍需加强。在PPP模式下，沉浸于传统粗放型发展模式的民营建筑企业必须在组织架构、营销模式、采购模式、财务管理、税务管理和信息管理系统等方面建立与PPP模式相适应的管理理念。但在这方面，多数企业的发展脚步依然缓慢。

江苏中南建筑产业集团有限责任公司（以下简称“中南建筑”）很早便开始布局基础设施建设市场，在融入PPP模式过程中，中南建筑也遇到了一些实际的问题。例如，由于现有的法律体系不健全，企业在项目建设、运营过程中面临着无法可依、无据可循的问题；PPP操作流程不规范及地方政府财政承受能力不足问题时有发生，政府履约能力不足，社会资本方投资风险大；PPP项目实施过程中，由于没有标准的格式文本，加之代理公司泛滥、专业水平参差不齐，在招标文件设置中，一边倒现象突出，显失公平和合理，把投资与合作风险片面推给了社会资本方。

近年来，国家在推动PPP模式发展方面出台了一系列政策，但这些政策需要进一步落地，更需要相关部门从社会资本方角度入手，建立社会资本顺利融入的有效机制，这样才能保证PPP模式健康发展。

民营建筑企业融入PPP模式建议

作为江苏省知名的民营建筑企业，中南建筑在近两年先后承接了三亚市海绵城市建设PPP项目、山东省济宁市中西医结合医院任城区老年护养院PPP项目等一大批PPP项目，总投资额达350亿元，为民营建筑企业投入PPP热潮作出了新的探索、积累了一定的经验。

完善投资体系、机构建立。投资在PPP模式中被赋予了“打头阵”的角色，企业要承接PPP业务，必须建立独立于企业现有财务管理模式之外的投资体系。今年年初，中南建筑成立了江苏中南建设集团上海投资发展有限公司，为企业投融资项目建立了完善的组织机构、管理体系和立项申报决策体系，同时划分了“核心、发展、择机”3个市场分类，进一步明确了PPP业务承接标准与要求。

不断完善施工资质、提升企业核心竞争力。PPP项目涉及水利、水电、桥梁等基础设施项目建设，企业必须具有相关资质，才能够实现融投资带动总承包发展，提高盈利水平。2017年，中南建筑增加了市政一级总包资质，正计划完成公路、桥梁及水利一级资质就位，同时加大相关新兴产业的收、并购工作，全力打造完整产业链。

拓展融资渠道，提升企业平台。为确保PPP投资项目有足够的资金支持，建投集团在完成自有资金池300亿元储备的同时，不断与外部基金公司联手，让投资公司的融资脚步走在项目前面，拉动项目开拓。

此外，本着信息共享、资源共享、成果共享的原则，为发挥优势互补、共担共进、集团作战的作用，鼓励七大产业集团内部联动，中南建筑相继出台了跨区域、跨专业业务承接协调与奖励机制，实现了全民参与、全面营销，共同开拓PPP市场。