城市更新将告别大拆大建的时代了。

8月10日，住建部发布通知，就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（以下简称意见稿）公开征求意见，提出要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。同时，强调保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌。

防止变形走样,拆除建筑面积比例不超过20%

“十四五”规划纲要明确提出，实施城市更新行动。特别是今年6月以来，上海、珠海、北京、重庆、天津等已先后发布有关城市更新的指导意见，新一轮的城市更新潮在各地密集兴起。

但在推进过程中，意见稿提到，出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。

因此，意见稿规定，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑；同时严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

此外，意见稿还提出严格控制大规模搬迁。鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

“这里实际上提出了‘限拆令’的概念。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对记者表示，过去一些地方在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，这显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。

谈起政策出台的背景，中指研究院调查事业部运营总监吴建钦认为，城市更新过程中过度进行房地产化开发建设，可能带来对不同类型城市更新项目的选择性开展，会过度聚焦拆除重建类的更新。

“但城市更新是综合的更新，要兼顾经济效益、社会效益、人文效益和生态效益，过度房地产化可能带来的问题是对社会、人文和生态的关注度不够。”吴建钦表示。

具体来说，意见稿更加强调留、改，确定了渐近式更新的主基调；给出了明确的政策边界，有利于政策落地；拆建比、拆除面积占比、就近安置等方面均对拆除重建类城市更新形成精准的制约。

保障新市民：住房租金

年度涨幅不超过5%

值得注意的是，在保障新市民租房方面，本次意见稿也重点作出要求。

过去，大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

因此意见稿提出，鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

对此，贝壳研究院高级分析师黄卉表示，老城区、城中村占据交通、教育、医疗等资源的优势，并且城中村租金价格较低，因而租住着大量的新市民、低收入困难群体。而短期内大规模拆建会带来租赁房源的下降，城中村的租客也会转移到其他类型的租赁房源中，导致整个市场的房源供给承压，增加租客的租住成本。

意见稿提出上述要求，黄卉认为将有利于缓解阶段性租赁房源供需不平衡问题，平抑租金价格水平，着力保障新市民、低收入困难群众等的租住需求。

事实上近两年，集体土地建租赁房已经开始成为城市更新解决租赁需求的主要途径之一。

记者此前采访获悉，今年10月，目前为止北京规模最大的集体土地建设租赁房项目即将亮相。该项目位于北京市大兴区瀛海镇，将建成20万平方米的一个租赁型社区，产权为70年。如今项目已全部封顶，建成后预计可提供3000多套租赁房源，为6000多人提供长期稳定居所。

北京在实施资金奖励的同时，也明确对租金涨幅作了要求。

比如规定集体土地建设租赁住房可获得资金补助，标准为成套住房每套4.5万元、非成套住房每套3万元、集体宿舍每间5万元。

针对申请专项资金的改建租赁住房项目，首期租金不得高于周边同类房屋的租金，投入使用后3年内租金不得上涨，3年后租金涨幅原则上不得超过周边同类房屋租金的平均涨幅。

应留尽留，保持城市记忆

意见稿还要求城市更新“应留尽留”，全力保持城市记忆。

一方面，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置。另一方面，不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。

同时，意见稿指出，要保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。具体来说，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。

在更新模式上，意见稿鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

此外，意见稿还要求提高城市安全韧性。不能只重地上轻地下，不得过度景观化、亮化，增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。

黄卉表示，这意味着城市更新逐步升级为以城市居民居住为导向的新模式。

“城市更新的目的是优化城市功能、改造建筑物、保护历史文化，最终提升城市居民的生活环境，而传统的大规模拆建行为则可能会破坏城市独特的风貌，打破居民原有的生活状态，带来居住成本的升高。”她分析，意见稿出台后，各地需要完善城市更新顶层规划，稳步有效推进城市更新工作。

影响几何？

存量项目或将被重新评估

意见稿的落地实施会带来哪些影响？吴建钦认为，首先将会推动各地政府更加重视渐近式的更新模式。接下来，各地政府在制定城市更新政策、专项计划或规划的过程中，将更多受到此次新政的影响。但整体来看，目前只是意见收集阶段，也要注重因城施策。

此外，对参与更新的实施主体来说，在业务方向上需要更加综合参与各类城市更新业务，在能力上需要强化留、改方面的综合能力；同时各地相关政策也将更加注重有机更新，引导企业更加关注留、改类更新。

言下之意，这将对城市更新企业的资金平衡提出更高维度的挑战。

值得注意的是，在城市存量之争的下半场，城市更新如今站在了风口。据克而瑞统计，目前进入到城市更新领域的房企中，TOP50房企占了六成以上，并且多数已经有5—10年时间。

以“旧改之王”佳兆业为例，2020年佳兆业宣布合约销售额为1069亿元，其中来自城市更新的销售占比已超1/3。

但随着意见稿的落地，这类企业的业务走向也将打上问号。意见稿要求，“督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改”。

在吴建钦看来，存量项目的“再评估”，可能会影响部分项目的推进进度。