一方面我们在提出加快城镇化进程，而地方政府和住建部门系统却提出是加大城市建设力度的进程，而一些学者专家提出各种的指标，来美化我们城市的过程。最典型的例子，还要举北京，北京现在有几十万的外来农民工子弟，公办学校容纳的只占其中的一部分，还有十几万是被民办学校接收的，我们在研究的时候发现，北京市关闭农民工子弟学校的原因是什么呢？就是达不到公办学校的标准和水平，那么公办学校的标准和水平又是向什么看齐的呢？是按照现在城里人的高等级的要求，就说我们现在已经是发达国家的城市水平了，你这些农民工到这里来，肯定不符合办学条件。就因为他不承认之间的这种差别，不承认城市里有贫民、农民工，而且如果农民工的孩子都进来怎么办？因此他就采取排斥的态度。我们这次去广东调研，安排去东莞调研，安排在公办学校调研，实际上77%的农民工子弟被民办学校接纳了，只有23%的才进入公办学校。这些民办学校，在广东的东莞等地，到处都是，在广州市民办学校和公办学校有很大的差距，可是这两种办学体制并存，一种是我们不承认的，一种是我们按照发达国家标准制定的，是按现有城市标准制定的公共服务目标。

在我们的城市化进程中，面临着矛盾的选择。我们是制订规划，是对着高端人口，对着城市的富裕人口、精英人口制订规划和公共服务标准，还是承认城市公共服务差别化的现实存在？还是给这些人，两点几亿的农民工提供一定的空间。所以，为什么很多人提出“发展小城镇”，他的意思就是“大城市你就别来了”，农民工到小城市、贫民窟放在小城市里，已经可以了，但是放到哪里的小城镇？北京的郊区也有很多的小城镇，这些小城镇可不可以容纳他们呢？实际上，大部分农民工都住在这里。在些大学里，教授们讲课时都反对农民工进城，那还扯什么城镇化呢？所以，我说“参照系水平过高，和发展阶段较低并存的过程”是我们迈不过去的一个槛。

三、当前城镇化进程中面临的改革难点

1、户籍管理制度改革面临来自城市利益群体的压力。

我想，不仅仅在于城市利益群体，也在于我们自身。为什么说在于我们自身呢？第一就是我们对城镇化的认识，有没有基本的认同。第二我们在座的人全都是城市的精英阶层，我们允不允许农民、农民工、低素质农民工在城市里跟我们共同分享这一块蛋糕，或者是分享这一杯羹，这是个很现实的问题。所以我们看到了，一提城镇化，大家都欢呼雀跃，都在进行研究，但是实质的问题，举个例子，异地高考。刚说颁布异地高考的文件，北京市市民就去北京市教委去上访，然后在网上看，两种观点尖锐地对立，城里人说“你凭什么到我这里来？”农民说“你凭什么不让我进去？”现在的结果就是异地高考的事情慎之又慎。

前年研究国务院户籍制度进行改革的时候，领导同志专门安排了座谈会，我在会上做了主题发言，但是，最后只有教育部坚决反对。象异地高考，刚刚放出了口，又遭到了强烈反对，所以需要制定异地高考的严厉的准则。这只是针对孩子上大学。比如说，在北京市只要想上大学，都能进得去，如果增加几十万的外来人口，怎么才能进得去？我们96年在北京搞小城镇改革试点，是每年解决5000个在郊区小城镇办户口，来解决外地人口进京。一直办到2004年，因为诸多原因停了，但事实上办的多数不是农民，其中70%是为了异地高考，高考移民。一套房子加25万投资，那房子当年才一两千元一平米，现在几万一平米，赚多了。所以，利益群体担心公共服务的分摊是一个最大最大的难点。

现在，这些高等级城市，从上到下，从北京、上海、苏州、无锡、杭州，一线城市、二线城市、三线城市，除了中西部县城、小城镇是愿意进来就进来，就连发达地区的建制镇都不愿意户口进来。比如东莞长安镇100万人，本地人口10万人，90万的农民工，如果让他们到小城镇定居，能放得开这90万呢？后来讨论说，光选举就进不来，民选的话，90万人进来怎么选？华西大队50000多人口，本地核心人口才2000多人，他的人口分两类，外村并村和外来农民工，要是都进来的，那吴仁宝当不了书记的。从担心分摊公共服务到民主政治等，都没法大量让农民工进来，所以利益群体的问题是我们改革中的最大的难题。

2、土地管理制度面临城镇基础设施资金来源的压力。

我今天在第一财经日报发的文章就是专门关于这方面的文章。我们这么多年搞农村文件，我们知道，大家都在提土地征用制度改革，农村集体土地同权，可是我们现在面临更大的难点，土地出让金政策的改革，到底怎么来进行？我们讨论到农村，就是要改，就是要解决农民的利益补偿，集体土地征收增加十倍，这也是杯水车薪。

但是，真正的改革能不能进行下去，就面临着城市的压力。这次的“限购房”给全国的一二线城市，都带来了极大的压力。它可以拿到的预期的土地出让金没了。我们要是了解城市财政制度的话，我们就知道，城市的税收是保运转、保吃饭的，而城市的发展、建设靠的是土地出让。那么，如果我把土地出让给断了，那就断了近期和远期的两条财路。远期财路，工业用地的招商引资力度就会大幅度下降，因为工业用地减少了，我们知道工业用地都是零地价、负地价，而这零地价、负地价的钱，包括基础设施的供给，这钱要靠什么来给呢？靠房地产这块新增的高额的增值收益来补这块，这块补的没有了，工业又没了，等于两块都断绝了。后来我们又提出了“房地产税”，可是房地产税的征收难度就不讲，里面太复杂了，而重庆、上海，征收额度才一两个亿，能解决我们现在的嗷嗷待哺的城市居民的需求吗？十几年就搞了420公里的地铁，你说，我们还有这么大的压力，又没有补贴，你说，土地不出让能行吗？这种压力就导致了，城市基础设施供给一旦断粮，城市的公共服务水平就会下降，城市居民带来的压力就会上升。在这个问题上，如果城市建设的资金来源不解决，相应的改革，比如，你去改农地这块，是城里人管农村，而不是农村人管城里，城里人能同意吗？这次讨论征地制度改革，最大的压力就在城市这块。

3、完善社会保障体制、改善农民工公共服务水平面临着企业成本增加的压力。

我们都知道，农民工进城一定要完善社保。可是，我们得知道，中国的两个低成本，土地成本和劳动力成本，社保就是其中一个因素。现在广东的社保率是67%，全国平均是百分之十几。核心障碍是企业不愿意缴。因为企业要缴了，成本就加大，而政府也不愿意监管，如果逼着企业缴了，企业就不到我这里来投资了。我的这个招商引资的政绩就会大大下降，所以，所有的政府对企业缴纳社保都是睁一只眼闭一只眼。尤其是中西部地区，这个问题不解决，我们怎么样才能提高社保水平，来使农民工真正纳入城市的公共服务体系？这是一大难点。这和我们国家几十年来低成本的发展模式有直接的关系，也和城市的利益密切相关。比如，富士康到哪儿投资，你要强迫我缴纳社保，那我不让你这里，我去另一个地方去，那个地方欢迎我。

4、等级化城镇行政管理体制改革面临着上下级政府资源分配、结构调整的压力。

等级化的体制要不要改？目前还看不出来。但是，我们提出，是不是先解决设市问题啊？中编办就说设市的话，机构首先就要膨胀。还有些同志讲，658个城市已经不少了，我们弄那么多的城市干什么啊？那么，省管县，要管财政，要管干部，还比如，无锡、苏州，江苏是省管县一管到底。前几年我去苏州的时候，苏州市发改委的同志跟我说，以后再来就别再找我们啦，你到县里去就直接找县里。他们觉得利益有很大的丧失。这就涉及到各级政府之间的利益关系要做一次根本的调整。而我们的改革还要从各级，一级一级地贯彻下去。当你的改革政策要通过政府各层级，一级一级地贯彻下去的时候，你把最重要的一环节的利益给吞掉了，强行分摊下去了，那还能不能实行这项改革？你认为，地级市市长和省会城市的市长会同意这样的改革吗？他会提出一系列的困难。然后，他会通过我们所谓的城市群的规划，大城市规划，还是强调我这儿的发展最为核心。最后的结果，就是这种改革还是无法实施。

5、城市发展方式的转变面临着既定利益格局的压力。

首先，既定利益格局的压力就包括了政绩观、干部管理体制、城市政府既定的执政模式，还包括着我们规划专家们的以往的规划方式等，这种既定利益格局的压力就导致我们现在的城市基本上短期行为的不断累积。

其次，土地的粗放型发展和粗放型利用。我们现在两边的占地过多，农村占地多，城市占地多。这个问题到现在也得不到解决。

最后，我特别要说的就是，和我们发改委的规划部门和研究部门有直接关系。就是我们服务业的发展。最近我们走了八个省，都在提出工业主导的模式，特别是在城市化率达到60%的江苏、浙江，还在提出工业主导模式，我觉得这一点我们要认真反思。

我们的研究，发达国家，日本、美国、德国、英国、法国，服务业增加值占GDP的比重与工业增加值占GDP比重的倍数，德国是2.5倍，英国是3.6倍，美国是3.8倍。在城镇化率达到60%以上是服务业高速发展的时期，而越是到了60%、70%、80%的时候，服务业占比会是工业占比的2－3倍以上。因此，我们国家最大的就业潜力不在工业，而是在服务业。当工业实现了资本技术密集型的时候，解决我们增长的主要产业是服务业。可是，我们中国的服务业，不仅仅低于发达国家、低于中等收入国家、甚至还低于下等收入国家近7个百分点。我们在给地方制定发展规划、发展战略的时候，我们真的忽视了国际的发展规律、忽视了城市的发展规律。什么叫城市？城是圈起来，里面就是市，市就是服务业，一个城市发展的过程，特别是一个大城市的发展过程，是一个退二进三的过程。可是，我们在制定产业规划的时候，还在强调工业主导，我们要不要进行反思？

（国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究处 徐勤贤整理）