差异十：人口进城与城市管理之间的规划协调、合作治理问题。

以往的城镇化是规划有冲突、部门有分割的城镇化。中国当前存在着不少城市病，其从源头上来讲，很大程度与体制和规划上的互相“打架”有关。而新型城镇化应是规划整合、合作治理的城市化，强调城市发展要加强包括规划、建设、运行全过程的政府间合作。国家层面的新型城镇化规划要整合各种专项规划，推动由发改委主持的经济社会发展总体规划、由住建部门主持的城市规划、由国土部门主持的土地规划等实现“三规合一”，甚至是包括交通规划、环境规划在内的“多规合一”。

城镇化转型面临哪些挑战

我们既要控制单一特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市的分散式发展。但是，不要反对在大型城市集群中，围绕中心城市，发展1小时交通圈之内的中小城市

那么，如何实现“规划”中所述的具体目标？我认为，在以传统城镇化为当前既定基础的情况下，新型城镇化这一“升级版”若要到2020年获得初步的成功，取决两个方面：第一，目标是合理的；第二，改革力度是足够的。从人口进城落户的规模、结构、效率、质量这四大方面来看，新型城镇化的美好蓝图与行动实施的可操作性之间，仍然存在着严峻挑战。因而，强有力的改革措施对于新型城镇化蓝图的实施而言非常重要。

从人口进城落户的规模来看，规划设想到2020年，常住人口城市化率（60%）与户籍人口城市化率（45%）的差值减小为15%，比2012年的17.3%减少2.3%。粗看起来，这好像不是一个很大的数字。但是，户籍城市化率要在8年内从2012年的35.3%提高到45%（即大约有1.3亿多人进城落户），却是一个较高的目标。对照过去10年里户籍人口城市化率的增长是8%左右（即新增1亿左右人进城落户），可以想到，这需要相当大的增量政策和改革力度才能够达到。

更进一步来说，我们经常假定外来务工人员对户籍好像很在乎，有成为户籍人口的强烈需求。但是，这样的需求是否真有那么大，却是需要好好研究的。事实上，现在有不少来自农村的进城打工族，虽希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放弃农村户籍。我经常在打车或者理发的时候与一些外来务工者攀谈，有些人就更乐意在赚够钱了后回到老家、住在县城里。他们认为不一定要换成城市户籍，因为农村户籍还是有不少好处的。如果持这种想法的人不在少数，想在短时间内实现很高的户籍人口城市化目标，就会遇到较大困难。

从人口进城落户的结构来看，规划强调要实现差别化的落户政策，500万以上的特大城市人口要严格控制，500万以下的各类城市则不同程度放开。但具体如何操作，是需要思考的。2010年，中国1000万以上人口城市有6个，500万以上人口城市有10个。现在已经超过了这个数。挑战在于，中国大多数500万人口以上的城市，实际上一个是行政区的概念，而不是建成区的概念；是城市的集群组合，而不是单个的城市。如果单一地强调严格控制500万以上人口城市，那就意味着，要控制整个城市集群的发展。

事实上，对于这些城市，真正的问题在于应该对中心城区的人口过度拥挤问题予以控制，而郊区城市应该允许合理、适度的发展。我的看法是，我们既要控制单一特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市的分散式发展。但是，不要反对在大型城市集群中，围绕中心城市，发展1小时交通圈之内的中小城市。无论在理论上还是现实中，这样的城市是具有人口吸引力的。

从人口进城落户的效率来看，要解决土地城市化快于人口城市化的问题。规划提出，到2020年，人均建设用地要控制在100平方米以内，大幅提高中国城市的平均密度。要实现这个目标，需要有特别强有力的推进政策。因为，1992年，中国已经出现了500多个新城新区规划，规划用地近7万平方公里；加上原有的城市，我国人均建设用地已经达到130平方米。要达到规划中人均100平方米以内的目标，并不是件容易的事，必须加强土地集约化利用。

从人口进城落户的质量来看，吸引人口到城市落户的关键，是城市发展的质量，包括就业机会、公共服务、基础设施、环境保护，等等。规划提出了一系列具体的目标和指标，其中有多项强调公共服务对城市常住人口的覆盖率要达到90%以上。要实现这样的目标，需要巨额的增量投资。虽然新型城镇化规划合理堵截了传统城市化进程中的土地财政路径，提出了成本分担、转移支付、地方债券、公私合作伙伴关系等多种资金来源和融资形式，但是，这些新的融资形式能否有效达到所需要的规模，是需要时间的。

寻找沟通愿景与现状的通道

“愿景建构法”无法解决“现在”向“理想目标”的过渡，“现状外推法”无法实现对未来的非线性变化的想象、把握和预测。最好的研究方式，是用“回溯比对法”将上述两种方法结合起来，从而发现从现在到未来、从问题到解决方案的可行区间

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》既描绘了新型城镇化的蓝图和原则，又强调了新型城镇化与传统城镇化的区别。但要对到2020年的新型城镇化发展提出具体的阶段性目标和操作性行动，需要“接地气”，更需要有问题导向下的研究策略。

通常来说，战略研究会遇到三种情景。换言之，任何一个好的战略规划研究，都需要回答好三个基本问题，即现在在哪里、要到哪里去、如何去那里。但实际操作中，规划常常要么强调外推型的现状解决，要么强调愿景式的目标建构。更好的做法，是运用回溯比对型方法，在“在哪里”和“去哪里”之间发现有效的通道和实践空间。

改革开放以来，我国的城市战略和规划研究大多数是“愿景导向”的，即设定未来某个时间上的理想目标，然后推导出现在的发展。例如，以发达国家为追赶对象，设定经济增长或人均GDP到什么时候要达到什么目标，要求每年增长幅度达到或者超过多少。这种导向表现在城市化问题上，就是常常以发达国家成熟阶段的状态为目标，想以最快速度达到常住人口城市化率70%这一美好愿景。于是，经常出现城市化不发达的中西部地区以沿海发达地区为目标，并且希望自己在短时期内实现赶超。这样的战略研究和规划研究，理想化的味道很浓，重点大多集中在强调 “应该怎么样”，不怎么考虑“实际是怎么样”。这正是中国发展经常速度快、但质量不高的思维根源。

另一种研究模式则站到了愿景导向的战略研究和规划研究的对立面，属于单纯的问题导向或者现状导向的研究。这种研究方式，强调解决现有的问题才是最主要的，认为战略研究缺乏变革性的蓝图构想。这样的研究具有很重的线性思考的味道，表现为坚持认为“事实怎么样”决定了“未来怎么样”。在这样的思维模式下，研究就没有了非线性的跃升。在当前的新型城镇化规划中，也有这方面的影子。例如，规划中有关人口落户、能源强度、经济增长等问题的论述，基本上沿袭了以往的思维方式和解决路径。

以上两种研究方法对于像新型城镇化这样的课题研究而言并无不可，但“愿景建构法”无法解决“现在”向“理想目标”的过渡，“现状外推法”无法实现对未来的非线性变化的想象、把握和预测。在我看来，最好的研究方式，是用“回溯比对法”将上述两种方法结合起来，从而发现从现在到未来、从问题到解决方案的可行区间。具体来说，就是要以现状外推线为下界，以愿景构建线为上界，在由这两道界限构成的可能区间当中，寻找可以沟通愿景与现状的通道，从而找到适宜的目标与实施路线。

以当前的中国新型城镇化研究为例，假设我们希望到2020年常住人口城市化率达到60%，并设想户籍人口城镇化率要从2012年的35.3%提高到45%，那么在“回溯对比型”的研究方法下，就应当针对现在的人、地、钱、管理等主要问题，提出可实施、可持续的政策，使户籍制度与人口在城市中的居住年限挂钩、建设用地与常住人口数量挂钩、政府财政转移支付与城市实际常住人口挂钩、“政绩考察不看GDP”与单位土地面积上的人口密度、经济产出、公共服务挂钩。

总的说来，新型城镇化才刚开始启动、发轫，但是它的实现却是一个需要20—30年的坚韧努力的过程。如今，我们国家有了第一个具有战略意义的新型城镇化规划，其意义不可低估。通过这个规划，我们清晰地看到了一幅关于新型城镇化的蓝图构建，也看到了它与传统城镇化的区别。下一步，我们期待看到一系列强有力的改革措施和行动方案，从而推动2020年新型城镇化目标得以顺利实现。