诸大建 管理学博士，同济大学特聘教授，经济与管理学院博士生导师，联合国-同济环境与可持续发展学院绿色经济责任教授，国务院政府特殊津贴专家。同济大学学术委员会副主任、可持续发展与管理研究所所长、公共政策与管理系主任。主要研究可持续发展与绿色经济、城市与区域发展、企业社会责任、公共服务与合作治理等。兼任瑞士达沃斯《世界经济论坛》全球议程理事会城市化委员会理事和循环经济咨询专家、国家社会科学规划管理学科专家、教育部社会科学委员会管理学部委员、科技部创新型城市专家委员会专家、建设部可持续发展与资源环境专家委员会委员、上海市政府决策咨询特聘专家。

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（以下简称“规划”）终于问世。研读这份3万多字的规划，很多人关心这样两个问题：一是新型城镇化到底指什么，在理论上如何与过去30多年常说的“城镇化”形成区别；二是到2020年，新型城镇化的阶段性目标是什么，从行动上如何去实现。针对这两个大家关心的问题，我谈谈自己的看法。

新旧城镇化的差异在哪儿

如果说中国以往的城镇化，是人口进城与城市发展系统不匹配的城镇化；那么，如今的新型城镇化，就是倡导人口进城与城市发展系统相匹配的城镇化

新型城镇化到底指什么？在这个问题上，有一种比较流行的说法：把新型城镇化简单说成“人口的城市化”，将过去30年的城镇化说成“土地的城市化”。我不大认同，因为在理论上，根本就没有类似“土地城市化”这样的说法，城镇化从来就是以人口进城为判断标志的。在我看来，更准确的表述是：如果说中国以往的城镇化，是人口进城与城市发展系统不匹配的城镇化；那么，如今的新型城镇化，就是倡导人口进城与城市发展系统相匹配的城镇化。

当前，在中国一些地区，城市建设的规模大大超过了人口进城的规模，而在大多数沿海城市，其城市供给系统的发展跟不上蜂拥而至的人口进城。对此，前一个问题的改进方向是吸引人口的进入；后者的改进方向，则是中心城区要控制人口规模。

研读规划的指导思想、基本原则以及相关的解释，我认为，可以用十八大所强调的“五位一体”概念作为分析工具，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等角度，梳理出几组对照项，由此识别出所谓新、旧城镇化之间究竟存在哪些差异。

差异一：人口的户籍与常住问题。

中国以往的城镇化是人口进城但不落户的城镇化，导致亦城亦农、非城非农的“第三种人口”规模持续扩大；新型城镇化是人口与户籍相匹配的城市化，目的是让上亿的“第三种人”真正在城市中安居下来。

差异二：人口进城的公共服务均等化问题。

如果说，以往的城镇化是城市内部二元分化、基本公共服务对外来务工人员没有包容性的城镇化；那么，新型城镇化就应该是消除城市二元结构、基本公共服务实现包容性的城镇化。

差异三：城市从工业化驱动向服务经济驱动转变。

以往，我国的城镇化是工业导向的，城市发展热衷于建设各种工业园区。新型城镇化应是服务经济导向的：通过服务经济，解决城市新增人口的就业需求，改变我国服务业增加值占GDP比重仅46.1%的问题。这一水平不仅低于发达国家的平均水平74%，也低于发展中国家的平均水平53%。

差异四：农业经济的规模化问题。

在以往的城镇化中，由于不少农民进城不离地，土地规模化经营难以开展，农业生产方式无法摆脱低效率的传统窠臼。新型城镇化，应促进农村人口真正向城市转移，促进土地的规模化经营；在从实质上减少农业人口的同时，大幅度提高农业生产率，实现中国农业生产的现代化。

差异五：人口进城与土地资源消耗之间的关系。

以往的城镇化，不管大城市、中小城市还是小城镇，不管东部、中部还是西部，均是大手大脚地消耗土地资源。城市建设用地的速度和规模，远远大于城市常住人口增长的速度和规模。针对这种状况，新型城镇化提出人均建设用地严格控制在100平方米以内，要实现人口规模与建设用地相匹配的土地集约型城市化。

差异六：城市发展的空间形式问题。

以往的城镇化是大城市、特大城市导向的城镇化，主要靠沿海大城市吸纳从农村到城市远距离穿行的人口。而新型城镇化，是不同规模的城市集群发展、协调共生的城镇化。要通过中心城市经济功能以及相关功能向周围中小城市的转移和扩散，提高城市集群形式的人口吸引力。

差异七：城市的功能布局与交通问题。

以往的城镇化是空间蔓延、功能分离、交通拥堵、通勤时间较长的城镇化。例如，如果住在北京燕郊的外来务工者到城里去上班或打工，要花上6、7个小时。而新型城镇化，应是空间紧凑、功能混合、交通合理、通勤时间减少的城镇化，要实现工作、居住、商业与生态空间、交通站点的综合开发。

差异八：人口进城与文化传承之间的关系。

以往的城镇化大多是千城一面、忽视中国文化的城镇化。有的旧城改造毁坏了历史文化和自然遗产；为了搞旅游，制造出了各种没有文化内涵的“假古董”、“假文化”；有的新城建设无视对中国文化的传承，盲目照搬欧美的城市模式或建筑模式。对照起来，新型城镇化应强调的是有中国文化、记得住乡愁的城镇化，强调文化是中国城市历史传承、彰显特色的精神基因，要加强包括自然遗产保护、文化基础设施、体育休闲设施建设等在内的人文城市建设。特别是在旧城改造中，要注意保护历史文化遗产和传统风貌；在新城建设中，要将传统文化因素融入现代化。

差异九：城市发展的资金来源和体制安排问题。特别是要回答好：用于基础设施和公共服务的钱从哪里来？

以往的城镇化依赖土地财政，通过大规模出售土地，搞房地产导向的城镇化。新型城镇化是金融创新的城镇化，要求中央与地方间的转移支付与进城人口的情况相匹配；与此同时，培养新的地方税种或允许地方发行城市建设债券，通过公共部门与私人部门间的合作，来建设城市。