距离2007年10月1日《物权法》实施已经过去了两年多，《国有土地上房屋征收和补偿条例》——这个由《物权法》直接“催生”的行政法规，终于揭开了神秘的面纱。

记者采访了参与征求意见稿起草的部分专家以及长期从事拆迁法律实务的律师，大家较为一致的观点是，在《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)和我国《宪法》、《物权法》直接抵触、必须进行实质修改已经成为社会各界共识的大背景下，征求意见稿——我国首部有关征收的专门立法中有不少值得肯定的变化，折射出的立法指导精神是最大限度保护被征收人合法的私人财产权。但受访专家也表示，征求意见稿中的一些焦点问题仍然存在争议。

旧房改造是否属公共利益

哪些可以被认定为公共利益，由谁认定，认定的程序怎样，被征收人如果有异议，如何寻求救济？依据《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》，通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备3个法定条件，“为了公共利益”居首位。

公共利益和商业利益很难划分清楚，所以《物权法》没有界定公共利益的具体范围。受访专家坦陈，“公共利益”的界定在中外都是难题，比如“以危旧房改造为由进行大规模拆迁”属不属于公共利益就很难判定，公共利益的界定，事关地方政府强制拆迁的空间，因而也成为征求意见稿起草过程中争议的焦点之一。

中国人民大学法学院副院长王轶对记者表示，征求意见稿在公共利益的认定上，以六项列举加一项概括条款的方式予以规定，进行了相对比较严格的限定，照顾了我国现实。在国务院法制办组织的两次专家座谈会上，不少学者一直坚持不能把旧房和危房并列作为公共利益的认定范围，“旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益。”

北京才亮律师事务所律师王才亮向记者表示，过去拆迁引发矛盾的根源之一，就是对“公共利益”范围的过度扩张，很多地方政府以“旧城改造”的名义“经营城市”，其实，这在2004年8月修改《土地管理法》时已有明确规定，将“为公共利益需要使用土地的”与“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”作为并列事项。

争议应当由谁来裁决

征求意见稿专设“征收程序”一章，并在总则中明确规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则。王轶认为，相比《拆迁条例》，征求意见稿对于因为危旧房改造而进行的征收设定了门槛：90％和两个三分之二，即因危旧房改造的需要征收房屋的，90％以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意，危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。

无救济则无权利。征求意见稿规定，经征求被征收人、公众和专家意见，无重大争议的，由县级以上地方人民政府作出房屋征收决定；存在重大争议的，由县级以上地方人民政府报请上一级人民政府裁决后，作出房屋征收决定，被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对县级以上地方人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

王轶认为，这两条规定，确定了征收过程中的争议解决机制，尽管有了不小进步，但是距离理想方案还有差距。

王轶告诉记者，在国务院法制办组织的专家座谈会上，不少与会专家都表达了“将征收过程中的争议纳入司法审查范围，由法院来认定征收理由是否属于公共利益、何时能进行强制征收”的意见，遗憾的是，由于各种原因，征求意见稿没有采纳，而是规定重大争议由上一级政府裁决。

补偿怎样做到“拆一还一住房保障”

如何实现补偿公平、保证房地产价格评估机构的中立，也是征求意见稿起草过程中争议很大的问题之一，今天公布的征求意见稿用16个条款规定了补偿。

王轶认为，房地产价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式确定，货币补偿的金额，以房地产市场评估价格确定，这些规定值得肯定。

王才亮则认为，货币补偿金额根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素来确定，这种看似合理的原则在实践中将会有很大的操作空间，他建议，可以参照天津市和山东省的相关规定，拆迁房屋按照同样地段商品房的销售价格进行补偿。