陶然 中国人民大学经济学院教授

最近，重庆发布的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》引起热议。

至2020年，重庆要把有该市户籍的1000万农民转为市民。按照市长黄奇帆的说法，第一阶段2010至2011年两年内，就要有300万农民转化为城市人口。如能做到，这应该是1949年以来最大规模的农民转市民运动。

实际上，中国的经济改革走到今天，中低端劳动力开始出现短缺，户籍制度改革也就到了必须突破而且也能突破的阶段。重庆推动户籍改革也有很强的突破性意义。但是，在赞赏重庆这轮户籍改革中所表现出的勇气的同时，仍然还有几个方面的问题需要进一步讨论。

首先，是获得城市户口要求农民放弃什么？

目前的重庆《户改意见》明确提出：“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”具体措施包括：对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。

笔者曾经提出，正因城市户口还对应一些福利，所以户籍改革可以要求外来农民在自愿申请户口并进城入户之后放弃承包地。这样，村集体就可以把这些承包地分配给那些农村留守人口，使后者的农地产权稳定甚至经营规模扩大，这将有助于收入较低的农村剩余人口收入提高，改善社会分配状况。

但是，与承包地相比，宅基地因存在两个特点，而不应作为获得城市户口的先决条件。一是对宅基地及其上建筑物，农民进行了更多的投资；二是在目前体制下，作为农村建设用地的宅基地可以通过复垦，给城市发展带来急需的“建设用地指标”，后者通过跨区域远程交易具有不小的经济价值。而这也恰恰是重庆近年来推行的“地票交易”改革的关键所在。

按道理讲，宅基地这部分“土地发展权”的市场价值，应该自动全部或大部归相应农户所有。换句话说，这部分指标交易和收益的主体，应该是自愿将宅基地复垦并通过市场机制出卖建设用地指标的农民。

但是，我们观察到，在重庆模式的操作中，无论是宅基地拆迁后的农民集中居住，还是将农村宅基地复垦后将新增建设用地指标进行“地票交易”，其推动主体都是地方政府。由于区、镇政府既是相关规则制定者、实际指标转移操作的管理者，也是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，基层政府组织(区县、乡镇及村集体)对参与宅基地复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配自然热情高涨。

以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府，开发者，农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6:4，荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5:5，只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2:8。在区、镇政府如此深入参与地票交易收益分配的情况下，宅基地复垦中要完全尊重农民意愿，确实相当困难。

重庆的户籍制度改革容易被人所诟病的原因也就在于此，这种类型的户籍-土地制度联动改革，不得不让人联想到政府推动户改的动机，是为了获得农民宅基地复垦后产生的建设用地指标。如果说解决城市户口要农民退出承包地，并交还村集体这一点还容易理解，那么进一步要求农民交出宅基地的潜在建设用地指标价值给地方政府，就确实值得商榷了。

目前，在中国很多地区，我们都可以观察到大规模拆迁纯农区农民宅基地并推动农民集中居住的情况。这里的关键问题，是从程序正义的角度看，农民的宅基地发展权，即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利，是否能够得到充分尊重？

上述讨论实际上也隐含着当前重庆，乃至全国各地户改模式的第二个局限，即户籍改革的“跨区困境”。

如果地方政府希望获得农民宅基地复垦而产生的建设用地指标，那么这种改革将基本上只能针对本行政区域内的农村人口。这是因为跨区建设用地指标交易目前是被禁止的。而我国户籍制度改革主要应解决的流动人口，恰恰应该是跨区的流动人口，尤其是大规模从内地向沿海跨行政区范围迁移的人口。

如果沿海城市政府，也要把内地农民退出宅基地复垦后产生的建设用地指标当成解决户口的条件，这种户籍制度改革的意义也就大打折扣了。

需要说明的是，笔者并不反对建立建设用地指标的跨区交易市场，而且还认为这是在实现耕地保护目标基础上，提高中国土地利用效率和区域公平的必由之路，也是未来中国建设用地管理体制改革的方向。但一码归一码，不能把建设用地指标转移和户籍制度改革混为一谈，让户籍改革成为另外一场侵犯农民土地发展权的盛宴。