傅蔚冈   上海金融与法律研究院

最近，新一轮的城市化运动进行得如火如荼。先有重庆市将近300万人的城市化，后有湖北7个县市取消农业户口。城乡一体化的浪潮可谓波涛汹涌。不过在这个进程中，也出现了浙江等地发生的所谓“逆城市化”现象。据媒体报道，浙江省户籍管理部门调查发现，全省“农转非”数量从2004年时的57.7万人降到去年的18.9万人，降幅高达67%，同时还发生了农家子弟大学毕业后要将其户口迁回原籍、很多城市政府官员户籍“非转农”现象。

在笔者看来，发生在浙江的“逆城市化”现象并不是因为农民工不愿意进城，而是因为那些已经在城市就业的人不愿意放弃其农民身份。为什么不愿意？利益驱使是主要原因。当人们将户籍从农村迁到城市之后，就不能再享受政府征地时给予的拆迁补偿费，而农村户口则可以享受村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益。户口一旦“农转非”，那么各种依附于农村户籍的福利就无法享受。更重要是，现在城市中的绝大多数工作并不需要以本地户籍为先决条件。换句话说，一个农业户口既可以在城市中找到就业岗位，同时还可以享受农村户籍的各种好处。

由此可见，这些农民工其实并不拒绝城市化，只是拒绝将其户口“农转非”。如果有关政府部门仅仅从农转非人口的减少就得出“逆城市化”的结论，那实在有失偏颇。

那么，为什么会有这么多人进城之后不愿意变成城市人口？中国特色的土地制度是其根源。按照宪法和法律规定，城市土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在具体的实践中，一旦农民变为城市户籍，那么他就从原来的集体身份中脱离，自然也就无法拥有对农村集体土地的各项权利。换句话说，一旦农民进城，他必须交出原有的土地，才能够成为城市的居民；也只有此，才能够享有城市中的各项福利。

为什么要取消农业户口呢？表面上来看是为了城乡一体化，让农民享有和城市居民一样的福利，但是在笔者看来，这是“醉翁之意不在酒”。在很多地区，这种举动不过是因为地方政府不想通过以征地的方式获得农民原有的土地。如果以征地的方式推进城市化进程，政府必须支付给农民一笔不菲的补偿。而让农民自愿成为城市居民，就可以避免因为征地而引发的诸多纠纷。比如在重庆就有强制性规定：当农村户籍转为城市户籍时，其原有土地必须退出。土地，如何更为有效的获得土地，才是这些“改革”的真正着眼点所在。

“以土地换福利”和“以土地换保障”，是中国式城市化进程中所出现的一种特殊现象。在笔者看来，这些做法问题很多：首先，交易是否公平？城市户籍的含金量是不是和农民放弃的土地价值相当？其次，以强制性的手段让农民进城是否妥当？如果有些农民还愿意保持农民户口，想继续拥有土地，政府能否尊重其选择？最后，也最为重要的是，城乡一体化的本意，是让本来只存在于城市的福利覆盖到农村，而不是让农民以土地来换福利。换句话说，目前的城乡一体化改革，是让农民自己为体制在过去几十年中所造成的不平等埋单。由受害者自己为损失埋单，岂不是咄咄怪事？

纵观世界各发达国家的城市化进程，从来没有哪个国家规定只有交出土地才能够融入城市。我们能否也换一种思路，让农民“带着土地进城”？或者说，农民不交出土地，也可以获得城市居民所拥有的福利？

笔者此前曾撰文指出，农民进城是否必须放弃原有农地是可以商榷的。从法律层面而言，农地虽然属于集体所有，但法律没有规定集体成员不在该地从事农业活动就必须放弃其集体身份。既然很多农民已经在城市中生活，那为什么不把这些城市中的福利平等施予这些为城市和城市居民提供服务作出贡献的农民？

也许很多人会说，这会对城市居民不公平。但城市居民享受了这么多年的“城乡剪刀差”之后，让进城农民保留土地，无非是对过去不公所作的矫正。更进一步，如果说只有农民能够拥有农地、而城市居民不能够拥有土地是制度不公，那为什么不能通过改变法律，确认农地可以自由流转，让城市居民也能够拥有农地？

让进城农民保留农地的好处很多。首先，它意味着只有更少的农民从事农业生产，这能提高农业的规模经营，给从事农业的人口提高收入；其次，它可以给在城市中落户的农民增加收入——他们不仅可以在城市中通过自己的劳务获得收入，也可以出租农村土地获取租金；更为重要的是，农民“带着土地进城”，家中的几亩地能成为在城市艰辛创业的农民工的心理安慰剂，帮助他们更心气平和地融入城市生活。

从世界各国的城市化发展进程来看，农民带着土地进城是一件平常事。在中国之所以会成为问题，主要还是因为我们“城乡二元”的观念在作祟。出路在哪里？就是通过改革破除二元还归一元，但这里的一元并不是“土地必须国有”的一元，而是让农民享有和城市居民同等福利的一元。不妨把农民现在手头持有的土地，视作对多年来“城乡二元”制度亏欠农民的补偿，让其成为他们进城的第一桶金。