摘　要：

 新近经过调整的多伦多市是加拿大最大的中心城市，其所属的大多伦多地区拥有510万人口。为了能够吸引更多的投资并促进人口增长，使多伦多作为世界城市的地位进一步得到加强，同时也为使多伦多居民的生活水平能够得以进一步改善，多伦多制定了新的规划，这就是多伦多规划。新规划确定了城市内可以进行大规模重新开发和发展的区域，并对发展的控制采取了更为灵活的政策。现在来谈多伦多规划将会对该市产生何等影响，也许还为时过早。但是初步分析认为，在多伦多日益朝向专业化发展时，新规划具有高度的灵活性，并且将有助于开展对公共规划的讨论。

Abstract：

 The recently amalgamated City of Toronto is the largest city in Canada and the core city in an urban region of 5.1 million population. The new city’s new Official Plan, called TorontoPlan, seeks to attract investment and population growth in order to enhance Toronto’s position as a world city and to improve the quality of life. It identifies areas within the city where large scale redevelopment and intensification can occur and it adopts a more flexible approach to development control. It is too early to assess the impact of TorontoPlan will have on the city, however, a preliminary analysis suggests that it is perhaps overly flexible and may also contribute to public planning discussions in Toronto becoming increasingly expert-led.

前言——新城市，新规划

　　1998年1月1日大多伦多地区的几个市镇经过合并形成了新的多伦多市，而这些市镇过去都遵循各自的规划进行建设。新多伦多市的市政府和规划部门决定为这个重新组合的城市制定一套新的规划，这一方面是出于实际需要，因为新多伦多作为一个整体，它的建设需要一个统一的规划来指导；而另一方面，制定新规划也是多伦多进行政府和机构重组的一个组成部分。制定多伦多新规划还有一个更重要的原因，那就是经济全球一体化使得加拿大政府和人民进一步渴望提高多伦多市在全球经济发展中的地位。新规划的制定，有助于把多伦多建成一个更具吸引力的投资热土，它的目标是使多伦多成为一个具有良好生活和工作环境的世界城市。城市规划工作者对这一新规划方案的描述表明了多伦多市建设的新思路，那就是：“统一的理念，统一的城市，统一的规划”(City of Toronto，1999)。有些人认为，这一新规划为多伦多引入了新的规划概念和规划方法，它有助于改变过去的规划实践模式。

多伦多的区域位置

　　多伦多市(The City of Toronto)是大多伦多地区(GTA：Greater Toronto Area)的一部分。大多伦多地区并不是一个行政区划，而是用来描述这一地区的一个名词。大多伦多地区包括多伦多市在内，共有人口510万(Statistics Canada，2002)，其人口增长速度大约为每年增加10万人。多伦多市本身有250万人口(Ibid)。多伦多规划只涵盖多伦多市区，而其周边统属大多伦多地区的另外4个区域则依据各自的规划进行建设。省市政府曾经进行过多次努力，试图将整个大多伦多地区的土地和交通规划协调统一起来，但到目前为止，还没有这样一个统一的规划(见图1)。

　　在何等规模和范围内进行多伦多的规划，这是长期以来一直争论的一个问题。1953年由省政府制定的多伦多大城市区域发展规划(Metropolitan Toronto)，是一个比较让人称道的区域规划和管理方案。在这一规划中，地方政府被划分为两级，即区域政府和市镇政府，一个区域一般包含3个市镇。区域政府负责区域事务管理，比如主要道路的建设和维护，区域公园的建设和维护，以及制定区域规划等。市镇政府主要负责市镇道路和公园的建设和维护，以及制定市镇规划等。过去这些年来，各个市镇政府都逐渐形成了不同的政治文化，其各自的规划和发展模式也不尽相同。许多人认为，这一区域规划和发展的模式是将区域规划、基础设施建设与地方特色相结合的成功典范。

　　在20世纪60年代，安大略省政府倡导进行区域规划，提出“为发展而设计”的主导思想，并于1970年代制定了以多伦多为中心的区域规划，该规划涵盖了由多伦多向东、向西和向北延伸、跨越120公里的范围(Ontario，1970)。省政府最初的想法，是将这个以多伦多为中心的区域规划正式落实为区域建设的法律依据。但是由于在1975年的竞选中，执政的省政府几乎落选，因此省政府停止了对这一规划的进一步干预。不过省政府建立了围绕多伦多市区的4个区域政府，它们就是霍尔特姆(Halton)、皮尔(Peel)、约克(York)和达拉谟(Durham)，这4个区域都是按照前面所提到的两级政府的架构建立的。这几个区域的政府全权负责对所辖区域的规划，与此同时，多伦多市的规划也限定在它所辖的市区范围。这样，整个大多伦多地区就没能形成一个统一的规划方案，而是由多伦多市政府及其4个周边区域政府各自分别制定自己的规划方案。1980年代后期，人们越来越感觉到各区域间的规划和发展缺乏合作，并且已经成为一个问题。省政府因而建立了一个大多伦多地区办公室，探讨和解决市区及4个周边区域的协调问题，但是省政府仍没有积极地促进制定一个涵盖大多伦多地区的整体规划。

　　1990年代初，省政府指定了一个工作小组，来考虑大多伦多地区城市管治(urban governance)的改革问题。1996年，金色委员会(The Golden Commission)提出报告，建议建立涵盖全部大多伦多地区的两级区域政府。按照这一建议，现存的多伦多市政府及4个周边区域政府将被取消，而其所管辖范围内的市镇政府将予以保留。在这种架构下，大多伦多政府将全方位地负责大多伦多地区的规划及基础设施建设，而低一级的地方市镇政府则注重考虑各自的地方利益，使其所辖地区能够在区域的整体发展之下保持兴旺。然而，省政府并没有接受金色委员会的这个建议，他们决定保留多伦多市区以外的区域政府结构，而只对多伦多市区所属的几个市镇进行内部调整。他们将多伦多市区所含的几个市镇进行合并，形成了新的多伦多大都市(Isin and Wolfson，1998)。

　　做出这种决定招致许多批评，批评者认为省政府的决定是完全错误的。他们提出，上述改变使得多伦多变得太小又太大。说它太小，是因为无法把这个新的多伦多市看作一个区域；说它太大，是因为它涵盖原来多个不同市镇，无法照顾到各市镇自身的特点。此后，省政府又提出了一些其它有关区域管理和规划的设想，包括防止过度开发对大面积自然环境造成破坏等议题，但是至今为止，并没有促成一个涵盖整个大多伦多地区的总体规划。

　　图1　大多伦多地区示意图

新制定的多伦多规划

　　之所以制定一个新的多伦多规划，主要是源于担心多伦多会落后于北美及世界其它城市区域(参见www.city.toronto.on.ca/torontoplan)。在这种担心下，形成了两方面的政策。首先，该规划设定多伦多的城市人口增长目标为在20～30年内增加50万～100万人口。由于现有多伦多市已经饱和，新增加的人口必然激发城市的大规模重建和密集开发。城市规划师们认为有必要这样做有几个原因：第一，土地的集中利用可以减少由于在城市边缘不断开发所造成的耕地减少；第二，它可以使得现有城市基础设施得以更有效地利用；第三，它可以使人们的工作地点与生活地点更为接近，因而提高他们整体的生活水平。

　　规划的第二个目标就是在较大范围内确定市区内可以开发和再开发的地区，这包括为适应人口增长所需建设的20万个新居住单位。在新开发的项目中，有些会建在主要地点以凸现多伦多作为世界城市的形象。为吸引投资，政策中的一个要素就是建立一个有吸引力的，并且经过良好规划的城市架构。从土地利用规划方面来讲，这就意味着要放宽传统形式上的土地管理规则，而使对开发的控制更为灵活。对多伦多市进行如此大面积范围的总体规划，这对规划师来说是一个挑战。首先，他们需要确定什么地方有可能进行大规模开发而又对现有居住区不产生干扰；其次，他们需改变规划程序以促进大规模开发；第三，他们要改变对多伦多市原有的规划思路，以适应大规模高密度开发的需要。

　　多伦多规划首先展示了城市结构概况(见图2)，指示出什么地方适宜进行大规模的改建或重建，什么地方不适宜对原有状态加以改变。它将城市划分为6个组成部分，即城市中心区及中央滨湖区，次中心区，城市干道，就业区，绿地及其它用地。

　　城市中心区(downtown)是城市的主要中心，聚集了商业大楼、医院、省市政府办公楼、文化和传媒机构、两所大学及其他重要设施。城市中心区被认为适宜于包括住房在内的大规模密集开发。中央滨湖区(central waterfront)是全球化多伦多的象征，在那里将可以建造成千上万的新住房，创造成千上万的工作岗位。而目前这一地区并没有得到充分利用，有些土地甚至被荒废。一个叫做“制造浪潮”(Making Waves)的有关中央滨湖区的详细规划对发展前景提出了具体意见(Dill and Bedford，2001)。中央滨湖区的发展被认为对多伦多的未来至关重要，为此，三级政府(联邦、省及市)都为中央滨湖区的开发设立了基金，并且设立了一个“中央滨湖区建设机构”(Waterfront Revitalization Corporation)。

　　图2　多伦多城市结构

　　市中心区外围的4个次中心区(centres)被确定为混合用地，这里仍可以建设一些大型建筑，但它们的体量要比那些在中心区和中央滨水区的要小。每一个次中心都有相关的详细规划。

　　城市干道(avenues)是贯通多伦多市的主要道路。更为密集的城市干道将有待建成，不过各中心区内的道路密度将会比现在有所减少。在多伦多旧城，城市干道两旁一般都是2～3层的建筑，这些建筑大多底层为商店，而上面的1～2层为公寓；而在那些新近开发的地区，干道两旁则一般都是单层购物中心，购物中心周围为停车场。有关城市干道的具体规划方案还有待进一步研究，因为城市干道将决定整个城市的整体轮廓线。

　　就业区(employment districts)是中心区之外的现有工业和办公楼区。这些地区将继续作为工业和办公用地，这里存在大量的工商业投资机会。潜在的、不断增加的工作岗位也使得这些地区显得尤为重要。

　　绿地(green spaces)是指河滩及城市中的主要公园用地。

　　除上述用地外，城市中所有其它地区均只允许进行低密度开发。

　　上述城市结构概况主要用于表示城市中哪些地方可以进行高密度开发。多伦多规划所注重的另外一个方面，就是要使规划程序简化和灵活。有关这一原则的关键部分，就是去除一些过去规划中常用的硬性建筑测量指标，取而代之的是使用比较灵活的概念去实现控制，这使得人们对“好的规划”的理解也与过去有所不同。比如新规划就将过去以限定容积率和高度为考虑的原则，改为以美学标准作为考虑的原则。新规划认为，一个好的建筑不仅要其自身美观，更应与周围环境相融合。事实上，现在许多多伦多人，包括规划师、建筑师、政治家及媒体工作者等，都热衷于在多伦多建造高层建筑，这与二、三十年前注重发展低层建筑的规划理念大相径庭。

多伦多规划将会带来什么影响？

　　多伦多规划于2002年11月正式生效。这一规划受到了普遍的赞誉，因为人们相信它将能有效地阻止城市向郊区的持续扩展。规划建议将尚待开发的主要城市道路建成多功能的城市大道，这将有助于提高全市人民的生活质量。广大市民都感到，中央滨湖区将有潜力成为城市中一个最为特殊的场所。多伦多规划的总规划师Paul Bedford被评价为对多伦多卓有贡献的英雄，城市最热情的宣传者(Hume，2004)。不过，多伦多规划对城市规划和发展到底会产生怎样的影响，它是否可以帮助多伦多在全球城市的激烈竞争中脱颖而出，现在说来还为时过早，目前也无法断定新规划会对多伦多居民的整体生活水平带来何种程度的正面影响。然而，通过对于新规划的初步分析，人们意识到了一些值得关注的问题。

　　首先，从规划师的意图来讲，就是想使规划变得简略而灵活。但是就有批评认为，新规划过于简略和灵活。比如，规划中把有些土地的用途定义为“混合用地”(mixed use)。尽管城市中的许多用地无论从现在的发展模式来讲，还是从将来可能重新开发的模式来讲都大不相同，但它们都冠以“混合用地”。比如在充满高层高密度建筑的中心区的某些用地，与低密度的城市郊区的某些用地都叫“混合用地”。这就显示出新规划对于土地用途的定义过于笼统和简化，对于多伦多这样一个庞大而复杂的城市来说，普遍认为应该对土地用途有更为详尽的定义。不过，这也许正体现了官方有意对多伦多规划框架放松管制的意图，对土地用途进行比较笼统的定义是为了促进所有地产的总体发展。

　　类似的情况还有，在规划对于城市结构的构想中，将城市的一些地区定义为高密度区，但是具体每一块用地上到底多高的密度是适合的，规划并没有明确指出。规划师们希望最终能够做出更具体的详细规划，他们也希望能够针对城市干道做进一步的研究，但这些工作不可能在短时间内完成。

　　另一个让人关注的问题是，新规划并没有促成居民参与到规划过程中，而是相反地将居民拒之于门外。有关密度估算方面的情况就是一个例子。在旧规划中，建筑密度有明确的指标，普通市民也可以利用这些数据参与有关规划的讨论。尽管开发商经常试图突破这些限定指标，但他们无法改变规划的要求。新规划取消了密度指标，这使得规划讨论的框架完全不一样了。判断建筑或规划的好坏已不再以数据为标准，而是以抽象的美学概念为标准。在探讨一个开发项目是否美观以及是否与周围环境相融合方面，一般居民的意见远远不能匹敌于发展商所雇用的专家及建筑师的意见。因此，将密度指标从规划方案中去除，将使有关多伦多规划的公共讨论会更多地以专家的意见为主。

　　这种趋势实际上在规划制定的过程中就已经存在了。规划师们并没有像以往一样广泛地接受公众的意见，而只是邀请一些商界和社区领袖来参与讨论。在普通市民中，只有少数人被邀请参加了介绍一般信息的会议，大部分居民只能通过电子邮件来表达自己的意见。毫无疑问，如果扩大公众的参与程度，将使规划制定的过程耗费更多的财力和时间，而制定这样一个拥有250万人口的城市规划也确实是一项艰巨的任务。人们可以推测，多伦多规划是否能够成为一个继往开来的成功规划，还有赖于在实施过程中公众是否有更多的参与机会。

结论

　　多伦多规划改变了规划理念和方法，为我们提供了在21世纪初对一个世界城市进行规划的实例。在规划中对城市开发的控制采取了更为灵活的政策，这无疑有助于使多伦多成为吸引房地产投资的热土。但是，灵活的控制手段又使得普通居民对规划和开发发表意见的机会减少了。长期以来，在何等规模上进行多伦多市的规划一直是一个不断探索的课题，而多伦多规划也正属于这种探索的一部分。在加拿大，上级政府可以直接影响其所属城市的规划和建设，多伦多规划就是这种体制下的一个典型产物。要想使多伦多能够真正有效地进行规划并得到发展，或许应该在总体上大大加强多伦多市政府的权力，但这在可见的未来还是不可能实现的(Rowe，2000；Young and Keil，2003)。

　　加拿大以外的城市规划师，包括中国的城市规划师在内，或许可以从多伦多规划中借鉴某些经验和教训，其中包括如何在规划政策方面处理好灵活性与可预见性的矛盾，如何在规划过程中处理好公众参与与专家控制的矛盾等。规划师们也需要寻求能够使城市规划与区域规划同时进行的方法。这些都是世界各国城市规划工作者所面临的问题，对于这些问题，各国又都会有不同的解答，因为各个地方都有各自的特殊情况。然而，各国规划师之间的相互学习却是必不可少的。

参考文献

City of Toronto. TorontoPlan Newsletter. 1999-3, No. 1

Dill P., Bedford P. Making Waves: Principles for Building Toronto’s Waterfront.Toronto: City of Toronto, 2001

Dill P., Bedford P. Toronto Official Plan. Toronto: City of Toronto, 2002

Ontario. Regional Development Branch, Design for Development: The Toronto　Centred Region. Toronto: Queen’s Printer and Publisher, 1970

Hume C. Planner Laments the Road We’re on. The Toronto Star, 2004-5, 3:B4

Isin I., Wolfson J. The Making of the Megacity: An Introduction, Working Paper No.21. Toronto: Urban Studies Program. York University, 1998

Rowe M. (Ed.) Toronto: Considering Self-Government, Owen Sound. Ont: The　Ginger Press, 2000

Statistics Canada. 2001 Canada Census Data, 2002

Young D., Keil R. Autonomous Planning? The Charter Debate in Toronto, Plan　Canada, Autumn 2003, 43 (3): 31-33

　　作者：Douglas Young，目前正在多伦多约克大学(York University)攻读博士学位，并在该校教授有关城市研究方面的课程。dgyoung@istar.ca

　　译者：严宁，参见第1页译者介绍。