[ 摘　要] 坚持价值判断中立和保护公众利益是城市规划的基本价值取向，但在实践中，地方政府规划行为偏离了这一基本价值取向，而成为地方政府追求自身利益最大化的重要手段，并导致了土地使用失控。从土地权利制度的角度看，当前土地物权体系的不完整是我国现行土地权利制度的根本缺陷，也是造成地方政府规划行为偏离的原因之一，应在构建以土地使用权为核心的物权体系的基础上变革土地权利制度。

[ 关键词] 土地权利制度；地方政府；规划行为；物权

1引言

    我国《城市规划法》规定，城市规划的编制、审批及实施管理均由地方政府负责。这就意味着地方政府是城市规划的实践主体，地方政府的规划行为将直接影响土地资源的配置与利用。城市规划的本质属性是作为国家公共干预的手段来配置土地空间资源、维护公共利益、促进社会公平，因此坚持价值判断中立和保护公众利益是城市规划的基本价值取向。

    然而事实并非如此，20 世纪80 年代以来，我国实行的分权、分税改革使得地方政府由原本单一的行政主体变为行政、经济合二为一的主体，加上“以GDP 为核心”的政府业绩考核体系的作用，追求地方经济增长便成为地方政府执政的首要目标。 随着土地有偿使用制度的实施和土地市场的逐步建立，土地的商品价值得以体现，加上其本身就是城市经济发展的物质载体，因此土地资源日益成为地方政府最为关注、最有价值的获利资本。而城市规划也偏离了基本价值取向，逐渐成为地方政府追求任期内促进经济增长和改善城市形象的重要手段①。这些都导致了土地使用失控，“圈地运动”此起彼伏，土地征用中农民权益的流失等诸多社会问题。

    当前地方政府规划行为偏离基本价值取向，造成土地资源配置利用不合理的原因是多方面的，理论界也在多角度地展开研究，以期寻求解决之道。本文拟从土地财产的角度出发，运用物权法的相关原理对当前我国“土地权利制度”进行剖析，以揭示地方政府规划行为背后的深层原因，并在此基础上探讨变革我国现行土地权利制度的思路和具体途径，以期从财产法律的角度来规范地方政府的规划行为。

2现行土地权利制度的缺陷

    土地权利制度是指国家和社会所规定的关于人们由于利用土地而产生的人与人之间的权利关系，其内涵广泛，涉及了多种权利运用和限制的法律规定，如土地所有权制度、土地使用权制度、土地租赁制度、土地抵押制度等②。本文所涉及的土地权利制度，主要是指与我国当前地方政府规划行为直接相关的土地所有权制度和土地使用权制度。下文将从物权的角度出发，通过对这两种土地权利制度的深入剖析，来揭示其内在的制度缺陷，进而探讨当前地方政府规划行为背后的深层原因。

2.1 土地所有权制度的缺陷

2.1.1 土地所有权

    土地所有权是指所有权人依法所享有的对土地的占有、使用、收益及处分并排除他人干涉的权利。土地所有权具有以下几个特性：①独立自主性—不依赖于其他权利而独立存在的自主占有、使用、收益及处分自己所有土地的权利。②排他性—土地所有人与其他人之间的法律关系。它一经产生，即与周围一切不特定的人构成权利义务关系。任何人都不能妨碍土地所有人行使权利。③完全物权的特性—包括对土地的占有、使用、收益、处分的权利，是一种最全面、最充分的物权。

    我国法律规定城市土地属国家所有，农村土地属集体所有，任何组织或个人都不能成为土地所有权的主体。可见，我国土地所有权分为城市土地国家所有权和农村土地集体所有权。显然，我国现行土地所有权制度与实行以公有制为主体的基本经济制度是相适应的，这也是我国计划经济体制下城市与农村二元经济的传统思维模式在土地财产立法上的体现。

2.1.2 国有土地所有权的实现形式

    我国宪法规定城市土地属于全民所有即国家所有。按照我国的政治体制，国有土地的所有权该由代表国家和人民的中央政府行使，但在实际操作中，是由中央政府授权地方政府行使土地所有权。并且在权重上，即在土地的占有、使用、收益和处分过程中，地方政府始终处于主导地位，土地的最终利用形态及土地财产价值实现的程度，更多地取决于地方政府的决策③。因此，我国现行的国有土地所有权的实现形式，是由国家全民所有转变为中央政府名义所有，再转化为中央政府与地方政府的分权所有，实质上是地方政府享有土地利用的主导权和决策权。

    地方政府以代理人的身份行使国有土地所有权容易产生一系列问题：首先，地方政府缺乏基于自然身份产生的对土地财产的责任感；其次由于存在一系列的委托—代理关系，因此不可避免地会存在机会主义现象，加上某些官员追求任期内政绩的内在冲动，使地方政府在行使土地所有权时的真正动机和目标与中央政府会存在偏差；最后城市市民也不是土地所有者，从法律角度无法真正起到约束作用，加上现有体制下公众参与的渠道并不通畅，因此在实践中也很难对地方政府规划行为进行有效的监督。

    由此可见，我国国有土地所有权与具有私权性质的物权的内在法理冲突是土地财产缺乏有效保护和合理利用的根源之一。

2.1.3 集体土地所有权的缺失

    从理论上讲，农村集体对农村土地拥有法定所有权，集体应当享有占有、使用、收益和处分的权利。但在客观现实中，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下三个方面：

    (1)集体土地所有权主体虚位。我国法律明确规定集体土地所有权的主体是农民集体，但“农民集体”只是一个模糊的概念，法律对于集体的定义及其成员间的关系都没有明确界定，因此集体土地所有权在实际上缺乏特定的人格化的所有权主体，从而造成了集体土地所有权主体的虚位。

    (2)集体土地所有权权能缺失。土地所有权应该包括对土地的占有、使用、收益及处分四种权能，然而集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权，国家对其用途、流转、处置进行严格的限制。具体体现在：①集体土地不能直接用于产生巨大经济效益的房地产开发；②集体土地必须先由国家征用转为国家所有后才可转让开发，而转让金大大高于征用费，这就使得本应属于集体土地所有权的收益权受到限制；③集体土地不得买卖或以其他形式非法转让，而国家为公共利益的需要随时可以对集体土地进行征用，被征地单位应服从国家需要，不得拒绝。

    (3)集体土地所有权与国有土地所有权现实地位不平等。由于现实中只存在从集体到国家的单向所有权转移的情况，国有土地所有者代表的地方政府完全可以通过发出征地的行政命令来取得集体土地所有权，而且补偿标准的确定并不存在市场调节的作用，因此这不仅剥夺了土地的集体所有者与国家讨价还价的权利，更严重的是肯定了行政权力在土地征用和土地利用中的决定作用，从而助长了地方政府在具体实施过程中滥用权力的风气。

2.2 土地使用权制度的缺陷

    我国的土地使用权具有物权的性质和法律特征，是指依法取得的对土地占有、使用、一定范围内的收益和一定条件下的处分的权利，其实质是一种不完全的他物权。20 世纪80 年代以来，农村实行家庭联产承包责任制的耕地使用方式，城市土地则依据所有权与使用权相分离的原则，土地使用权可以依法出让、转让，从而形成了土地使用权有偿出让的市场化体制，赋予了土地使用权新的内涵，使其逐渐成为一种独立的物权。

    国有土地使用权是指公民和法人在法律许可的范围内，对依法取得的国有土地所享有的土地占有、使用、收益和处分的权利。城市国有土地使用权的原始取得方式主要是土地使用权出让，即由国家按照土地所有权与土地使用权分离的原则，依法授权市、县级人民政府作为本行政区域内国家土地所有者的代表，将城镇中指定地块的国有土地使用权以一定年限、用途和其他条件，让与土地使用者占有、使用、经营和管理，并一次性收取货币资金，故亦称有偿出让，也就是通常所说的土地有偿使用。

    显然，在整个国有土地使用权的取得过程中，地方政府代表国家掌握了事实上的主导权和决策权，由此导致了地方政府对土地一级市场的垄断，既降低了市场透明度、弱化了市场机制，也促使地方政府产生寻求自身利益最大化的扩张冲动，导致土地资源配置和利用的低效率。

3规范地方政府规划行为的途径—变革土地权利制度

    由上文分析可知，当前我国土地权利制度中的根本缺陷是物权体系的不完整，它是地方政府规划行为偏离其基本价值取向，造成土地资源失控的根源之一。因此，变革现行的土地权利制度也应是规范地方政府规划行为的途径之一，即我国的土地权利制度应借鉴物权法的思想、结合我国《物权法》的制定，以突出个人私权为中心，优化土地资源配置效率和控制土地流失为目标进行结构性变革。简而言之，就是在构建以土地使用权为核心的物权体系的基础上变革我国现行的土地权利制度。

3.1 取消农村土地集体所有权④，统一土地归国家所有

    首先，可以在学理和立法上改变农村土地集体所有权和城市土地国家所有权在法律地位上的不对等状况，且有助于进一步明确个人对国有土地享有的权利范围及其民事权利的法律属性，特别是有助于界定农民对农村土地享有的实际权利并加以保护。其次，明确土地所有权归国家所有，并相应扩大土地使用权的权利主体范围，将在一定程度上削弱地方政府对土地利用的实际主导权和决策权，不仅能限制地方政府在规划行为过程中运用行政权力任意支配土地使用权，而且还能在法律上保障和鼓励个体积极参与土地配置和监督地方政府行使土地管理权，保证对土地的合理有效使用。

3.2 赋予土地使用权新的内涵

    土地使用权按客体的不同可重新划分为城市建设用地使用权、农村宅基地使用权和农业用地承包经营权三类。这样有助于进一步界定民事主体对土地享有的民事权利范围，对广大农民而言，将农村宅基地使用权和农业用地承包经营权纳入土地使用权中，不仅确立了两者的用益物权性质，而且使两者能在土地市场中进行流通，实现相应的经济价值。这不仅可以推动农村城市化的加速发展，更具现实意义的是由于两者均成为了民事法律调整的内容，因此在土地征用的过程中，农民可依据明确的法律来保护自己的权利和利益，从而进一步明确地方政府规划行为的边界，对地方政府盲目扩大建设用地的“圈地”规划行为而造成的土地资源浪费起到一定的约束作用⑤。

3.3 进一步明确土地使用权的法律属性

    我国现行的土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。可以通过物权法的设立，把我国的土地使用权确立为有中国特色的用益物权，使之成为一项完全独立于国有土地所有权的独立的民事权能，具有私法的性质。这种将土地利用关系纳入民法调整范畴的做法，可避免地方政府行政权力直接介入土地使用权转让的民事行为，从而在一定程度上约束地方政府的规划行为，有利于通过市场化运作来实现土地的有效配置及合理利用。

3.4 打破地方政府垄断土地一级市场，重新构建土地市场

    我国现有的土地一级市场形成于地方政府代表国家将农村集体土地征用为国有土地，再将其使用权出让给土地使用者的过程中。地方政府作为土地一级市场的惟一主体在实际上处于垄断地位，加上我国法律法规不健全，导致地方政府在具体操作过程中存在相当大的自由裁量权。这种现象的实质是地方政府运用行政权力支配土地资源的配置，排斥市场机制的作用。另外，现行的土地征用制度将农民集体排斥在土地市场之外，不仅剥夺了农民分享由于土地农转非升值所带来的利益的合法权利，而且激起了地方政府追求利益最大化的内在冲动。因此，打破地方政府垄断土地一级市场的局面，重新构建城乡一体的土地市场是新型土地用益物权体系进入市场流通的保证，也是变革土地权利制度的一项重要内容。

4结语

    我国现行的土地权利制度中物权体系的不完整，导致了土地权利制度不能像其他财产权利一样被完全纳入民法的范畴。在民法和国家行政权力共同作用下，后者甚至处于绝对主导地位，这就为地方政府直接介入土地财产的支配提供了便利，这也是地方政府规划行为偏离的根源之一。因此，变革现行土地权利制度是规范地方政府规划行为的根本途径之一，具体说来，就是借鉴物权法的原理，构建以土地使用权为核心的土地用益物权的私权体系，并将其纳入民法调整的范畴，以私法对抗公法、公法约束私法的形式来保证土地权利制度的有效实施，从而达到规范地方政府规划行为的目的。