保护耕地必须破解法律难题

国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出：一定要严守全国耕地不低于18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度，认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，对各类土地违法违规案件都要严肃查处。

　　 众所周知：土地违法的治理难点在于地方政府违法。2006年5月，国土资源部向社会公布：我国的土地违法问题特别严重，2005年全国15个城市70多个县区违法用地宗数和面积分别占新增建设用地宗数和面积的63.8%和52.8%，有的地方甚至高达90%以上。国土资源部有关负责人称，如此严重的土地违法问题，几乎都和地方政府有关。

　　 那么，为什么一些地方政府在国家近年来收紧“地根”、“严把土地关”的宏观调控背景下，仍然大量违法违规占地呢？这里的原因除了追求政绩以外，一个重要因素是：长期以来，我们对政府有关部门的“违法用地”行为，总是以违反“党纪、政纪”来处理，很少被追究刑事责任。

　　 按照《中华人民共和国刑法》第410条规定：国家机关工作人员徇私舞弊，滥用职权，违反土地法规，非法批准征用、占用土地，或者非法低价转让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或拘役，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。根据《刑法》的这些规定，法律设定了“非法批准征用、占用土地罪”。从法理讲，这一条款正是对政府违法批准征用、占用土地的约束和限制。

　　 那么，根据刑法第410条规定，国家机关工作人员违法批地、占地在什么样的情况下属于“情节严重”呢？有无量化标准呢？有。早在2000年6月19日，最高人民法院就发布了“关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释”，该“解释”明确规定：国家机关工作人员违法批准征用、使用土地，具有下列情况之一的，属于“情节严重”，按《刑法》第410条规定，以“非法批准征用、占用土地罪定罪处罚”：1，非法批准征用、占用基本农田10亩以上的；2，非法批准征用、占用基本农田以外耕地30亩以上的；3，非法批准征用、占用其他土地50亩以上的。由最高法院的这一“解释”可以看出，政府违法批准征用、占用不同地类的土地分别达到确定的数量后，就触犯了法律，就构成犯罪。

　　 然而，我们在具体操作中，是如何处理政府行为的违法批地、违法占地的呢？我们看到，无论是过去震动全国的“铁本”事件，还是近来媒体公布的一些违法占地案件，虽然多是政府违法批准，虽然涉及违法占地的数量大大超过法律确定的标准，可是有关部门对相关国家机关工作人员的处理，仍然是党纪、政纪：警告、撤职、责令辞职等，很少追究刑事责任。

　　 为什么一些政府违法占地的责任者不被追究刑事责任而给予党纪、政纪处理呢？相关部门的解释是：《刑法》第410条规定的前提是，“国家机关工作人员徇私舞弊、滥用职权”所形成的非法批准征用、占用土地行为，才属于犯罪。而现实生活中出现的一些政府违法占地情况，并不是国家工作人员“徇私舞弊”，恰恰相反，是为了上项目，发展地方经济；其“滥用职权”的前提，也不相符，因为违法批地，特别是数量较大的，都是集体研究，集体决策，按程序进行。因此不能确定为犯罪，只能以违犯党纪、政纪论处。

　　 这样一来，《刑法》中的“非法批准征用、占用土地罪”就形同虚置，所以，全国尽管每年会出现大量的地方政府违法批地、占地的情况，却很少有以“非法批准征用、占用土地罪”受到法律制裁的。这正是近年来违法违规征用、占用土地行为屡禁不止的重要原因。

　　 为了有效遏制地方政府违法违规征用、占用土地行为，笔者建议对《刑法》第410条进行修改，去掉该条款中的前置词，只要形成的结果是非法批准征用、占用的，相关责任者就要受到法律的追究。这样，才会从法律的层面使违法者受到震慑。