对我国城市土地集约利用的思考

一、城市化与土地集约利用的关系

    城市化是人类社会发展和进步的必然趋势，发展城市化应注重保护耕地，合理用地，节约和集约用地。城市化是经济发展和社会进步的结果与标志，对区域发展具有很强的促进效应。随着经济增长、人口增加，城市规模也在不断扩大，这些对耕地保护形成了压力。应认识到合理的城市化过程是节约土地的过程，保护耕地与发展城市化的关系，是既要保证城市化进程的顺利进行，又要保护耕地，节约和集约用地，提高土地集约化利用程度。

    在我国多数城市用地结构中，工业用地占到了30%左右，超过美国(7.3%)和香港特区(6%)，并超过许多发展中国家，加之城市土地利用模式大多是粗放型的，致使城市土地利用产出非常低。城市土地集约利用的重点是对建成区现有土地的再开发和挖潜改造，走内涵式发展道路。应该看到，城市土地集约利用是一个动态的概念，其过程是随着经济发展水平与科技进步动态发展的。土地集约利用的目标就是以合理布局、优化用地结构和可持续发展为依据，通过增加存量土地投入，改善经营管理等途径，不断提高土地使用效率和经济效益。

    土地集约利用是大势所趋。必须从根本上将粗放式的消耗高、质量差、效益低的生产发展方式，转变为集约化增长方式，提高经济增长质量和效益。我国土地资源总量多，人均耕地少，优质耕地少，耕地后备资源少的基本国情，要求必须集约利用城市土地资源。大量工业用地集中在中心城市，大量企业闲置和低效利用土地资产的现象必须改变。盘活其土地资产，合理处置土地使用权是企业改革的关键和发展的动力 。

二、土地合理利用、可持续利用、 集约利用的关系

    土地可持续利用是人们接受了可持续发展观对过去土地利用方式的反思，是可持续发展理论在土地利用研究中的实际运用，包括土地开发、利用、整治和保护等内涵。可持续利用发展是土地集约利用的指导思想和重要依据。城市土地集约利用又是实现土地可持续利用的重要手段。

    土地合理利用则是在特定时期特定地区条件下，对土地资源的开发、利用、治理、保护和管理，并通过组织、协调人的关系以及人与资源、环境的关系，以期经济效益、社会效益、生态效益达到最佳。城市土地的合理利用包括了土地集约利用的内容，土地集约利用不能完全取代土地合理利用的内涵。

    土地可持续利用与土地合理利用的内涵基本相同。土地集约利用不一定是合理利用，土地集约利用强调在用地布局、结构、生态环境的前提下进行，而土地的可持续利用必定是合理利用。

 三、地方创新及启示

    杭州采取了“一调两宽两严”办法节约集约利用土地。“一调”是在符合土地利用总体规划、城市规划的前提下，合理调整存量土地和非农用土地的规划功能和指标；“两宽”是放宽容积率和建筑高度”；“两严”是严控建筑密度和严保绿化率。“一调两宽两严”确保了杭州重大基础设施、社会公益事业、重大技术改造和住宅建设项目。绍兴采取了向“闲置”、向空间、向时间、向管理、向科技、向规划、向“机制”、向企业、向“置换”和向域外要土地的10种集约利用土地的方法来加大城市挖潜力度，缓解建设用地供需矛盾，保证经济平稳有序发展。天津开发区通过量化土地管理，实现产业积聚；严格用地规划指标和建设管理，成功实现“无地招商”；以超前的规划理念，促进开发区的城市化步伐，以公开化的土地市场推动其他行业的发展。

    优化产业结构，实现土地资源的少投入多产出，这是我国地方创新之启示。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取最重要的手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。建立集约用地考核评价制度，通过优化功能布局，实现土地资源利用的整体效益。同时借助科学创新，改变观念，积极寻找适合各地的多维利用土地资源的道路。这是世界发展的必然趋势。

    土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的最直接的动力。香港、新加坡、日本、韩国等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。我国是发展中国家，经济建设与发展还需要大量的投入，应强调城市土地集约利用的规划设计，通过城市用地布局规划、城市用地规模、优化城市规划设计等途径，保证社会、经济、生态环境等需求；应提高城市土地利用规划的科学性、实用性来合理布局城市用地和人口的合理聚集程度；应发挥聚集所产生的规模效益，使社会提供完善的基础设施和公共服务设施，节约土地投入；应建立规范的土地市场，盘活存量土地，利用土地的置换等手段来最大范围的发挥土地利用效率，利用提高地价、税收、补贴等手段促进城市的土地集约利用。