依法合理用地 促进科学发展

——昆山市依法、合理、集约用地的实践与思考

    坚持依法合理用地，既是全面落实科学发展观的具体体现，也是建设资源节约型社会和构建和谐社会的必然要求。以我们昆山为例，省委、省政府将昆山确定为“两个率先”的排头兵， 2005年昆山又首次荣登全国百强县之首，经济发展仍然需要一定量的土地来支撑，如何在硬约束下谋求更为和谐的发展，如何科学合理的开发利用有限的土地资源，是我们基层国土资源部门直接面对的一个实际问题。我们认为，只有依法、合理、集约利用土地，才能促进经济社会持续健康发展。

一、依法合理用地的现实必要性

    土地是人类社会生活的基本载体和经济发展的支撑要素，具有不可再生和区位不可移动的特性，这就使得区域土地的供给总量在一定时期内是有限度的。由于社会发展对土地的用途有着不同的要求，既要满足经济社会发展的需求，同时也应有适宜人类居住、生活和生产的生态环境，因此，土地资源的合理利用和优化配置显得非常重要。为了确保土地的高效、合理利用，实现土地资本收益的最大化和土地成本消耗的最小化，依法合理利用土地资源显得异常重要和迫切。

    首先，从落实科学发展观的高度，依法合理用地是促进社会可持续发展的资源保证。昆山紧邻上海，地处长三角核心地区，人多地少，土地资源尤为宝贵。改革开放以来已从一个农业县逐步建成现代工商城市，经济持续、高速发展的同时，土地资源的稀缺也日益凸现。因此，进一步加强资源整合，科学规划、合理配置、集约利用土地，是关系到昆山实现“两个率先”和促进经济社会长远发展的关键问题，也是落实科学发展观的资源保证。

    其次，从昆山自身发展来看，依法合理用地是提高土地承载能力的迫切需要。昆山过去是一个农业县，随着经济结构的转型和各项社会事业的发展，建设用地逐年增加。特别是在近年来，昆山市一方面通过大力实施外向型经济带动战略和民营经济赶超战略，实现了经济社会的快速发展，并成为了国际IT产业的重要生产基地；另一方面土地资源短缺的矛盾也日益凸现出来，土地指标从严、土地资源趋紧成为制约经济发展的瓶颈之一。因此，在科学分析当前土地开发利用现状的基础上，怎样科学、集约、高效地利用好有限的土地资源，成为摆在我们面前的一道难题和迫切需要解决的一项课题。

二、昆山市依法合理用地的主要做法

    在实践中，我们在抓普法教育、法制宣传的基础上，着重通过加强对建设用地“批前、批中、批后”三个环节的有力监管，确保使有限的土地资源得到依法、合理、集约、高效的开发利用，避免了土地的闲置与浪费。
 

    1、坚持规划先行，做到“批前早介入”。土地的合理利用首先需要土地利用结构的合理。随着昆山经济社会的快速发展和城市未来的发展定位，提升产业层次、优化土地利用结构显得尤为迫切。近几年来，我们从促进经济社会可持续发展，确保未来发展空间，延续“昆山之路”的战略高度，积极通过政策引导，推动产业的梯度转移。第一，进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，积极倡导“工业向园区集中、农民向城镇集中、农业向规模集中”的“三集中”思路，不断优化用地结构。积极整合土地资源，打破建制镇行政区域界限，将小而散的工业企业归并整合，使集聚效应达到最优，形成了“数镇一区”、“数镇一带”的发展新格局，从根本上改变了昆山城市发展的模式，实现了中心城区的发展从单向扩张转向城镇之间的双向对接，减少了基础配套设施建设用地，提高了土地利用率，促进了土地资源的合理配置和高效利用。第二，通过调整产业结构提高土地集约利用程度，我们通过对全市1883家企业的调查，发现电子及通信设备制造业、电器机械及仪表制造业等行业的土地集约利用程度高，而玩具业、木材家具业等企业的土地利用率、容积率、投资密度和地均税收不是很高，土地集约利用的程度较低。为此，我们积极通过政策引导，重点发展电子及通讯设备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，继续引进新企业，完善和强化产业链。有计划地把那些投资强度低、占用土地多、排放量大的劳动密集型企业转移出去，腾出空间发展更高层次的产业。
 

2、坚持综合管理，做到“批中严把关”。一是以投资强度为手段，控制企业用地规模。要求外资投资强度昆山出口加工区每亩不得低于60万美元、昆山开发区每亩不得低于50万美元、各镇配套区每亩不得低于40万美元。民营企业每亩总投资不得低于250万元人民币。凡不符合上述用地定额标准的项目一律核减用地规模，有效地提高了土地的利用率。如伦飞电脑（昆山）有限公司投资强度达到每亩201万美元。二是以政策扶持为导向，引导企业提高土地利用水平。在符合城市总体规划，不影响城市景观、城市消防、城市生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。自2005年下半年起工业项目的容积率要求从原来的0.6提高到0.8以上，建筑系数从30%提高到50%，工业项目所需行政办公以及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，建筑面积不得超过总建筑面积的15%。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或缩地的形式提高集约用地水平。与此同时，企业对于土地的使用理念也发生了根本的转变，纷纷向上争取“空中优势”，很多厂房都在三层以上。像昆山先创电子有限公司，厂房占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。三是以原创型企业基地为载体，吸纳中小企业减少配套用地。对投资规模在500万美元以下的外资项目、2000万元人民币以下的民资项目，以进驻原创型企业基地为主，或租赁标准厂房取得生产经营场所。从2004年开始，我市全面启动建设八个原创型企业基地。原创型企业基地吸收过去工业小区和创业“孵化器”的长处，建设标准厂房、提供公共配套设施和统一的管理和服务，推出规划一体化、工厂立体化、公共服务社会化的原创型经济发展新载体。原则上一个镇一个，用地规模控制在200亩以内，大部分建筑层高必须在3层以上，统一建设公共厂房、道路以及服务设施，减少分散建设所占用建设用地面积。鼓励原创型、成长型企业和外向配套型企业入驻，大力发展高技术含量、高附加值、高税收民企和研发、孵化中心。这种方式打破了传统的办厂模式，有利于中小企业低成本的扩张，加速了富民的进程，提高了集约用地的水平。
 

    3、坚持跟踪管理，做到“批后重监督”。对所有签约项目，都在合同中明确项目开工的时限和进度。对已经供应的建设用地项目，建立用地跟踪管理台帐，随时了解每宗建设用地的建设进度和用地情况。我们结合昆山实际，先后出台了《昆山市闲置土地处置办法》和《昆山市闲置土地处置实施细则》。对被认定的闲置土地，区别不同情况，分别采取无偿收回、权益托管、延长开发期限、协议收回和法律法规规定的其他处置方式进行处置。对依法收回的闲置土地重新市场化配置。为确保该项工作落实到位，我们实行闲置土地处置领导分片包干责任制和月报告制度。对开发区、各镇落实闲置土地处置责任制，明确闲置土地处置指令性任务，确保了土地资源的依法、合理、高效利用。
 

三、依法合理利用土地资源的几点思考

    首先，要牢固树立科学发展观和科学资源观。贯彻落实以全面、协调、可持续发展为基本内容的科学发展观，致力于在经济发展和国土资源保护利用之间寻找最佳平衡点，既满足当代人的需求，又不以牺牲后代人的利益为代价，正是依法合理利用土地资源的核心内容。
 

其次，要不断提高依法管地的水平和措施。要逐步完善依法合理用地的综合管理体系和考核体系，从源头上推进土地资源的可持续利用。一是完善考核机制。从基本农田保护、依法用地、土地整理及盘活存量地等方面进行跟踪考核。对新增的项目用地，按工业和经营性两种类型，进行亩均到位资金、开工率、产出率等考核，并落实奖惩措施，从源头上抓好依法合理用地。二是试行对招商项目考核。坚持在“在求质中求量，提质不增量”的原则，抓好项目引进，引好选精项目，破解工业性投入不足的问题。同时，抓好项目评估。针对有些项目实际投入产出和项目建议书相差甚远，又缺乏有效的后续制约措施等情况，加大后续监管力度，实行项目投资和土地出让合同“双约束”。
    最后，要紧紧抓住节约集约用地这个核心内容。对企业集约用地，一要看企业的投资强度；二要看企业的土地利用效益，包括地均销售额、地均税收和地均劳动力；三要看资源消耗，包括地均耗水量和地均耗电量；四要看土地利用率和容积率，通过挖潜来提高土地集约利用水平。同时，在供地过程中，坚持节约和集约利用土地相结合，有序开发和有序建设相结合。针对各地实践，整合资源，规划到位，实现资源共享。