节约集约用地是缓解土地供需矛盾的必然选择

针对当前我国粗放型经济增长方式尚未得到根本转变，与国际先进水平相比，存在资源消耗高、浪费大、环境污染严重等问题，今年7月，国务院下发了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》，要求各级政府和有关部门统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境的关系，进一步转变经济增长方式，加快建设节约型社会，在生产、建设、流通、消费各领域节约资源，提高资源利用效率，减少损失浪费，以尽可能少的资源消耗，创造尽可能大的经济社会效益。而土地作为不可再生的资源，一直是人类赖以生存和发展须臾不可离开的物质基础之一。对此，胡锦涛总书记在人口环境资源座谈会上深刻地指出：国土资源工作要按照节约型社会的要求，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约用地。
　　
     所谓节约集约用地,是相对于浪费和粗放用地而言的。主要包括三层含义：一是节约用地,就是各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。

     近年来，龙岩市坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧抓住海峡西岸经济区建设发展机遇，深入实施项目带动战略，调整经济结构，转变增长方式，扩大对外开放，推进改革创新，加快推进闽粤赣边联结沿海、拓展腹地的生态型经济枢纽建设，呈现出经济发展实现快增长，产业集聚呈现好态势，县域经济形成新特色，对外开放迈出大步伐，环境建设基础更扎实，人民生活水平再提高的新格局。作为有限的土地资源，为龙岩市的经济发展添上了浓墨重彩的一笔，同时也为实现龙岩市经济社会可持续发展，建设资源节约型和谐的全面小康社会提供有力的保障。当前及今后一段时期，龙岩市仍将处在加快推进工业化、城镇化、现代化的发展阶段，这就不可避免地要使用土地。耕地要保护,建设要用地,要妥善解决这对矛盾，必须提高现有土地利用率,力求在保护耕地的前提下求发展,以节约集约用地来促发展。因此，节约集约用地，应成为龙岩市各级政府和有关部门建设节约型社会近期重要内容，务必抓实抓好，抓出成效。
　　

一、当前龙岩市节约集约用地方面存在的主要问题
　　
(一)、存量建设用地面积偏大。
　　
　　据今年3月市国土资源局开展的城镇存量建设用地专项调查显示，全市目前共有闲置土地22宗，面积30.674公顷，其中住宅类13宗，面积24.4公顷，占闲置土地总面积的79.5%；商服用地类3宗，面积3.0172公顷，占9.8%；工矿仓储用地类5宗，面积3.0783公顷，占10%；其它用地类1宗，面积0.178公顷。空闲土地32宗，面积39.1038公顷。批而未供土地715.741公顷，占1999年以来审批建设用地总数（10886.8384公顷）的6.6%。造成闲置土地的原因主要是由于当前征地、拆迁难度大，部分项目无法按时交地以及受市场变化、投资决策的影响，难以按时开工建设。造成空闲土地的原因主要是由于部分企业破产、债权纠纷处置、企业改制解散及城市规划调整使得部分企业厂房、土地空置。而导致批而未供的主要原因是征地交地难，加之政府征用储备的土地为提高土地价值，根据其出让计划适时推出的地块暂未供地。
　　
(二)、项目选址规划缺乏前瞻性。
　　
　　有部分项目属于临近用地时才匆忙进行规划，人为因素影响较大，以工业项目用地为例， 2000年至2004年，龙岩市共批准工业用地491.1445公顷，其中工业园区用地370.30公顷，其余工业用地均为单独选址，而单独进行基础设施和行政办公及生活服务设施建设的用地，明显比工业园区降低了土地的利用率。
　　

(三)、片面追求招商引资。
　　
　　个别县（市）、乡（镇）领导片面追求招商引资数量，而不具体考察项目的投资强度以及产出效益情况，甚至鼓励项目业主把企业建成“花园式工厂”。2004年以前由于国家未对工业项目土地投资强度和规划指标进行控制，个别地方工业用地结构与布局不合理，单位面积土地投资强度低，工业项目粗放用地和浪费土地的现象，如龙岩市经济技术开发区2002年引进的龙岩畅丰机械制造有限公司，安排用地76亩，该公司仅投资3660万元，若按现行工业项目投资强度的规定，该项目用地最低土地投资强度应为108万元/亩，也就是说，该项目用地定额不得超过33.8亩，而实际用地超过定额标准42.2亩。此外，个别地方政府在招商引资中为争取更多的项目落户本地，竞相压低工业地价，甚至推出“零地价”招商引资，由于土地取得的低成本，滋长了工业项目粗放用地和浪费土地的现象。
　　
(四)、违法用地情况日趋严重。
　　
　　随着各地经济建设步伐的加快，经济建设项目增多，特别是民营企业、招商引资企业、城市及乡镇建设以及国家一些能源、交通、通讯等设施建设用地的需求量随之增加，且用地时间紧迫，导致个别地方政府为了抢时间上项目，冒险违法用地，从这些年的违法用地情况看，2002年全市批准用地694.7524公顷，其中违法用地36.62公顷，占批准用地面积的5.27%；2003年全市批准用地784.8267公顷，其中违法用地83.94公顷，占批准用地面积的10.74%；2004年批准用地317.8929公顷（除龙长高速公路用地），其中违法用地69.1686公顷，占批准用地的21.76%，违法占地面积呈逐年上升趋势。
　　
二、对策与建议：
　　
       节约集约用地是可持续发展的必然要求，也是当前我国土地管理工作的重要内容。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，要实行强化节约和集约用地政策。因此，节约集约用地，走发展循环经济、建设资源节约型社会之路，必须始终坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕经济社会可持续发展和市委、市政府提出的“建设闽粤赣边联结沿海、拓展腹地的生态型经济枢纽，使闽西成为海峡西岸经济区重要增长极、集聚极、辐射极”的工作目标，本着“节约优先、合理利用、循环利用”的方针，通过法律、制度、结构调整、技术进步等手段，形成政府推动、市场驱动、公众参与的国土资源节约机制。
　　

       一是增强领导干部依法管地、用地的意识。严格土地管理，决不是单纯地管住卡死建设用地，限制和阻碍经济加快发展，恰恰相反，我们是要在资源约束条件下，通过节约集约用地，找到支持经济社会更好地发展的根本出路。因此，各级国土资源部门要尽快启动各级政府领导干部和国土资源部门领导干部国土资源法律法规学习教育活动，学习教育的主要内容是：我国的土地国情和土地基本国策、土地管理法律法规、《决定》及相关配套规章制度、《刑法》有关土地犯罪的规定、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、最高人民检察院关于渎职犯罪立案标准的规定和《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》。
　　
        二是坚持保护耕地和集约用地并举原则。当前和今后一个时期，各级政府和国土资源部门要全面贯彻落实《中共中央关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，牢固落实和树立科学发展观，把建立资源节约型社会和发展循环经济的理念贯穿于整个国土资源工作的全过程，将“减量化、再利用、资源化”的循环经济“三原则”落实到国土资源管理的实际工作中，紧紧围绕发展抓产业、围绕发展抓项目、围绕项目抓服务、围绕项目造环境，进一步创新工作机制，增强创新理念，提高创新能力，力求创新实效，破解发展难题，继续实行从严从紧的建设用地供应政策，大力推进节约和集约用地。
　　
       三是提高工业用地集约利用率。突出抓好资源开采、资源利用、社会消费、土地利用四个环节，重点发展资源精深加工、产业链接、能量梯级利用等技术和项目，力争每公顷建设用地产出ＧＤＰ３００万元以上。按照“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”的原则，积极采取措施，盘活存量土地和边角土地，合理解决用地需求，各开发区、园区要以规划定位置，以项目定土地，以投入产出定面积，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再收取或调整土地有偿使用费。同时，严格控制工业用地绿化率超标，鼓励企业建造标准厂房和多层厂房，适当提高容积率和建筑高度，除生产工艺有特殊要求外，不允许建造单层厂房，对建设3层以上厂房的企业，3层以上部分可给予减免基础设施配套费用。对投资规模较小的工业建设项目，原则上不列入单独供地计划。目前，全市10个开发区（园区）要通过制定科学的用地规划，优化结构布局，鼓励工业项目向开发区集中，提高土地集约利用水平，使开发区成为发展产业集群、实现产业集聚的平台。
　　

        四是坚决防止一哄而起，盲目集中上项目。各级政府和国土资源部门要贯彻区别对待、有保有压的原则，在认真贯彻国家土地宏观调控政策的同时，认真落实5月18日省国土资源厅龙岩现场办公会议精神，切实抓好建设项目的落实工作。全市今年的农用地转用计划指标，除了保证省以上重点项目和达到投资强度、容积率、绿地率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地比例等五项指标的工业项目外，对其他建设项目，根据建设项目的轻重缓急，优先保证市、县（市、区）重点项目用地。
　　
        五是各级政府有关部门和招商引资单位在与投资企业签订投资协议时，应当严格按照国家颁布的工程建设用地定额标准约定土地投资强度、产出水平及违约责任等内容，并进行跟踪，以保证项目按约定的标准进行建设。开发区内基础设施条件较好、有竞争性的工业用地可率先试行招拍挂出让，通过市场化运作，实现科学合理用地。对采取财政贴价方式提供工业用地的，应在投资协议或土地出让合同中明确财政贴价的金额，并约定土地使用者在规定时间内未投入足额资金进行建设或建成投产后达不到约定的纳税金额的，应补足工业用地的财政贴价款。
　　
       六是工业项目及其配套工程用地必须同时符合五项指标。工业项目（或单项工程）及其配套工程，在土地利用上必须按照省国土资源厅、省发改委和省建设厅联合下发的《工业项目投资强度与用地规划控制指标》的要求执行。今后工业项目建设必须在投资强度、容积率、绿地率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例等五项指标上，同时符合规定的控制指标。如绿地率最高不得超过35%；建筑系数不得低于30%；开发区、工业园区内集中建设的行政管理及生活服务设施用地比例不得超过15%、单独选址的工业项目所需的行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%；工业项目投资强度控制指标及建筑容积率应符合《福建省工业项目投资强度与用地规划控制指标》中各行业分类控制指标。

       七是进一步规范农村建设用地管理。市政府将制定下发《龙岩市人民政府贯彻〈福建省农村村民住宅建设用地管理办法〉的实施意见》，提出针对性和可操作性强的措施办法。主要从以下四个方面努力：一是加大政策宣传贯彻力度。尤其是要通过各种形式将文件精神宣传贯彻到乡（镇）、村、户。二是抓好土地利用总体规划修编。年底前完成试点村村民住宅用地规划点编制工作。三是结合实际、抓好试点。市里将重点结合土地整理和旧村改造，以新罗区和长汀县为试点县，其他县（市）抓1—2个乡（镇）特别是旅游景区乡镇开展试点。

       八是着力提高服务质量。各级国土资源部门对重点项目和工业项目，要做到提前介入，加强用地指导、网上审查和用地批后监管，切实加大项目用地跟踪检查力度，对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，坚决依法查处和拆除。