积极推进城市节约集约用地

来源：中国土地勘测规划院地政研究中心 作者：章波 发布时间：2007.06.12

一、城市土地集约利用的概念和内涵

    土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究，是指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后，土地集约利用的概念被引入城市土地研究中，形成城市土地集约利用的概念，但由于城市土地利用方式的多样性，城市土地集约利用的内涵远比农业土地集约利用复杂和丰富。

    国内很多学者探讨了城市土地集约利用的概念，有的考虑城市土地的投入和产出，有的关注城市土地结构和合理布局，有的认为城市土地集约利用还包括生态环境的优越等，但尚未达成共识。值得注意的是，这些研究主要针对的是城市存量土地，而很少关注增量土地。然而，在我国现阶段，即使通过各种手段提高了城市存量土地的集约利用度，也无法阻止城市外延扩张的必然趋势。因此，城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地，更需要合理规划和利用增量土地，如果城市增量土地规划不合理，与现有城市功能和土地结构衔接较差，即使投入再多的资金，容积率和使用强度再高，非但不能实现最佳利用效果，甚至会出现负效应。引入增量土地集约利用后，城市土地集约利用的内涵更加广义，它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过增加存量土地投入、改善经营管理，合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。

二、城市土地集约利用的必要性

    虽然实行土地有偿使用制度以后，城市土地利用的集约度有所提高，但是土地资源粗放利用方式没有得到根本改变，具体表现在：一是国内很多城市仍然实施“摊大饼”式的发展模式，大量占用郊区和农村土地。二是地方政府为了获取土地增值收益，“圈而不用”现象较为普遍。据调查，一些城市征购或者征收后不供地的土地面积占全市新增建设用地的40%-60%，土地闲置十分严重。三是许多市县的国土部门违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重。到2003年底，全国共有各级各类开发区3887家，其中经国务院批准的只有232家，占6％；省级批准的1019家，占26.6％；其他2586家都是省级以下开发区，占67.4％。据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。四是城市土地利用结构不合理，各类用地比例失调，产业用地比例过高，生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%。

    基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题，集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。城市土地集约利用能促进我国土地粗放浪费利用方式的根本转变，从而优化城市土地利用结构，促进产业结构调整和粗放增长方式转变，推动我国城市良性发展，是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。

三、我国城市土地集约利用的途径

    城市土地集约度受到很多因素的共同影响，包括地貌类型、区位条件、社会经济发展水平、土地投资强度、土地利用强度、土地空间集约利用度（容积率）、土地产出（单位土地产出利润）等。用来衡量城市土地集约利用度的指标很多，一般来讲，土地投资强度越大、容积率越大、土地利用强度越大、土地产出效率越高，则土地集约利用度就越高。实现城市土地集约利用的途径应从土地利用结构、产业升级、统筹区域布局、盘活城市存量土地、合理利用新增建设用地以及优化配置土地资源等方面考虑。

1、规划控制，提高城市土地利用强度

    通过制定土地利用规划，提高建筑容积率。在土地利用总体规划中不仅要规定土地利用类型，还要规定容积率。建设项目的可行性报告也应当包括这两项内容，否则土地管理部门不予审批。按照我国的经济发展水平和资源禀赋条件，城市整体容积率可规划为0.4-0.45，最高可控制为0.6以内，目前的城市容积率不及合格规划容积率的70％。严格控制高档别墅等低容积率、大开敞空间用地项目的建设，大力推动工业园区内多层厂房的建设。

    另外，应合理布局城市中央商务区（CBD），中央居住区（CRD）等集中区。

    在土地利用规划中注重新增建设用地与现有城市功能和产业布局的衔接，交通道路设计以及工业用地的数量和布局。

2、产业升级拉动土地利用结构升级，提高土地集约利用度

    现阶段，我国城市化的发展处于初级阶段，三次产业升级较为明显，今后20-30年内，城市的第二产业比例趋于平稳，第三产业比例增长迅速。因此，城市土地利用应当紧密结合产业结构调整的步伐，利用级差地租提升产业对城市土地的投资力度。

    应统筹考虑大区域的产业布局。在城市（城镇）密集带需要制定高于城市规划的大区域土地利用规划（如长三角土地利用总体规划、珠三角土地利用总体规划等），统筹区域内的产业发展，细化功能分工，实现产业互补，发挥土地集中利用的规模效应，增加规划区内基础设施的共享性，从而提高整个区域城市土地的集约利用度。

3、盘活城市存量土地，走城市用地内涵式挖潜的发展道路

我国现有存量建设用地调整利用的潜力巨大。据统计，除去不可轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地外，全国城市内的国有建设用地315万公顷。按照法律规定，城市内的国有土地可以市场配置或有偿使用的应达到40％-50％左右，而目前只有24％，至少可以腾退、置换出50.4万公顷土地进行二次开发。实施旧城改造，对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段进行重点改造，完善配套设施，改善居民居住环境，提高建筑容积率和居住人口密度。根据调查，我国城市需旧城改造的面积约占建成面积的10％左右，旧城改造后，容积率一般可提高1-2倍。对城市建成区内的闲置、废弃地，应及时由政府收回进行储备或另行安排使用，对濒临破产或资不抵债的企业，应结合企业改革、改组，实行企业兼并、联合、转让等形式，盘活土地资产，搞活企业经营，充分发挥存量土地资产效益，减少新建、扩建项目用地。

4、通过市场手段显化农地价值，提高城市新增建设用地的集约度

    现行征地制度下政府滥用土地征用权和征地补偿偏低造成土地浪费严重，农村集体土地的产权不明晰是造成征地成本低的根本原因。农村集体土地的产权应当尽量下放到更低的层次和更小的集体经济组织（从原来的村民委员会下放到村民小组或者生产队），尝试土地作价入股等方式让农民享受土地收益分红，有利于提高农民保护耕地的意识，有利于提高征地补偿安置费用，从而提高农地转用成本，通过价格机制营造用地单位十分珍惜和合理利用土地的观念，达到新增建设用地集约利用的目的。

5、转变土地管理模式，控制城市规模的盲目无序扩张

    产期以来，由于计划经济体制留下的弊端，很多城市管理者重新城开发，轻旧城改造，城市经济增长依靠土地等资源的大量投入，城市发展呈现“摊大饼”的盲目无序扩张，土地资源的紧缺必将使这种发展模式难以为继。以深圳市龙岗区为例，自2001-2004年，全区土地开发面积由144平方公里增加到214平方公里，年均开发土地15平方公里。若继续延续以往的土地利用模式，130平方公里左右的土地存量仅能维持8年左右的时间。因此必须转变发展模式，从“速度增长”向“效益增长”转变，在龙岗土地利用“十一五”规划中已经将全区的可建设用地平均GDP产出从现状的每平方公里2.79亿元提高到5.9亿元左右。

6、推进土地市场化进程，优化配置土地资源

    我国推行土地有偿使用制度以来，通过完善土地市场，经营性土地全部实行招拍挂方式出让，营造用地者集约和合理利用土地的自我约束机制，对提高城市土地集约利用程度起到显著作用。发达国家的经验和我国的实践证明，运用市场机制配置资源是优化资源利用结构、发挥最大效益的最有效的手段。应当进一步推进我国土地有偿使用和市场配置的进程，严格控制无偿使用土地的范围，缩减划拨用地的项目类型，逐步将经营性城市基础设施建设用地纳入有偿使用的轨道。