始于2002年11月的广东且在2003年春夏在北京爆发的SARS灾害，已经极大地在经济、社会诸方面震动了世界。虽5月下旬疫情有所遏制，但我以为下一步任务，除了继续不松懈的抗疫，还要认真做好反思及总结。作为一位安全防灾科技工作者，我更以为国家应抓住此时机，启动紧急预案，建立面对所有公共突发事件具有普遍意义的管理机制立法体系。具体讲，SARS，考验了一个国家、一个城市的政治文明；SARS，考验了一个政府的“应急反应”能力；SARS，更考验了国家相关的法律法规的完整性。冷静的思考告诫我们：面对SARS灾害，在强化遏制的同时还要到SARS之外去找原因，必须理解它的影响不仅仅是传染病，而是一场波及全社会因素的灾害，也只有这样才能跳出医学救援的圈子，做出长治久安的大思考。
一、2003年日本大地震的启示
2003年5月26日傍晚日本本州岛东北地区发生里氏7.0级强烈地震，大概没过1分钟，一声清脆的铃声响后，屏幕上端便出现了一行字：东北地区发生地震。宫城县、岩手县和山形县的许多地方标出的都是6度弱、5度。日本人把地震烈度称作“震度”，最高为7度，6度弱和5度都是破坏性相当厉害的地震。与此同时，电视里播放着震区电视台预先架在楼顶的摄像机拍下的录像：震中的城镇里大片房屋跟着大地一起剧烈的抖动。没过多少时间，电视台又播出它们的直升机在空中转播震区倒塌，只看见仙台市居民区有一栋小楼起火。这些，不能不令人赞叹日本先进的防震建筑和以电视台为代表的迅速的应对反应体制。
事实上就在这场地震发生后的一两分钟，日本警察厅启动了以警备局局长为首的灾害警备总部，开始从各个地方的警察机构收集有关地震灾害的信息；几乎与此同时，岩手、宫城、山形等县的警察总部也相应启动了警备对策总部，收集其管辖范围内的相关信息；日本消防厅立即启动以消防厅长宫石井隆一为总部长的对策总部，按照预先制定的灾害发生时预案要求的工作步骤，了解和掌握情况；陆上自卫队东北方面总参谋部立即进入了非常时期状态，并派遗人员前往震区视察。
就在地震发生后6分钟，日本首相宫邸综合减灾危机管理中心启动了地震应对室，并且马上召开了由相关省厅的局长级干部参加的紧急会议。经过磋商，决定由地震应对室收集相关信息。此外，内阁府、海上保安厅、国土交通省、总务省等也都启动了应对室或联络室。就在地震发生后21分钟，驻扎在山形县东根市的日本航空自卫队第六飞行队和驻扎青林县八户市的第九飞行队等所属的14架直升机出动，前往震区观察事态。第九飞行队所属的直升机发现岩手县二户市发生火灾。地震发生后一个半小时，日本内阁负责防灾的大臣鸿池祥肇在首相宫邸举行了记者招待会，宣布政府对这次地震的判断、认为有一些损失，但是规模不大，并表示暂不必启动灾害对策总部。地震发生后两小时，日本防卫厅长召集各局局长举行紧急会议，研究了收集上来的震情和应采取的对策。
值得指出的是在这次地震中，运用在各个方面的自动控制技术显示出了威力。地震一发生，东北地区内的新干线列车自动停止运行，东北电力公司建在宫城县女川和牡鹿两町交界处的核发电站正在运转的发电机自动关机，震情严重的岩手县和宫城县内的水泥、炼油、造纸等工厂生产线自动停止运转，东北地区乃至关东地区的家庭煤气在自控仪的作用下自动关闭。
历史可以证明，日本的防灾体制也是不断完善的。由于多年没有大地震，1995年1月，当关西地区发生阪神大地震时，从信息收集到人员出动，政府机关、警察和自卫队的行动都很缓慢，造成的损失较惨重，神户市的长田区还发生了大规模的火灾。事后政府遭到了舆论的严厉指责。这次日本政府、民间的做法有了改进，无论是对国家来说，还是对老百姓来说，无疑是幸事。
由日本糟遇地震反映出的机制来看，综合减灾的快速能力不能不令国人深思，如此大震级的地震，日本没有乱，得益于公众，更得益于政府管理。虽从根本上讲并没有什么特别的地方，主要是有一个防灾管理及立法体系保障下的各职能部门早已规定并研究透彻了的应急预案，一切按规定动作去做，怎么会乱呢？怎么会事事感到突如其来呢？
二、日本完善的防灾立法及执法体系
(一)日本的防灾法律的不断完善，是形成比较科学的执法体系的坚实基础。日本地处在地球四大板块的挤压区，因而地震频繁，台风、海啸也时而发生。鉴于这种地理环境，日本高度重视防灾工作，从明治13年(1880)年就开始制定防灾法律规划。首先制定了《备荒储蓄法》，1896年又制定了《河川法》，接着制定了《水害预防组合法》(1908年)、《灾害救助法》(1947年、《气象业务法》(1952年)、《海岸法》(1956年)、《治山治水紧急措置法》1960年、《灾害对策基本法》1961年、《豪雪地带对策特别措置法》1962年、《地震预知联络会设计法》1969年、《活动火山对策特别措置法》1973年、《石油等灾害防止法》1975年、《大规模地震对策特别措置法》1978年等法律；并在20世纪70年代以后，对上述法律都进行了一些修订。1995年1月阪神大地震以后，日本又于同年6月修订了《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》；1998年又制定了《受灾害者生活再建支援法》，从各方面采取措施帮助受灾者。
灾害对策基本法是日本防灾体系的大法。这部法律制定的比较完美也比较科学，主要内容有八个方面即：防灾责任、防灾体制、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复对策、财政措施、灾害应急事态处置。日本的灾害应急对策，既制定了组织法律保障，又建立了可靠的组织体系。组织法律有：消防组织法、警察法、自卫队法、海上保安厅法、水灾预防组合法、日本红十字法、国际紧急救援队派遣等法规。
日本的灾害应急对策组织体系主要是由内阁总理大臣(首相)领导的中央防灾会议和指定的行政机关(包括国土厅等31个中央省厅)、指定的公共机关(包括日本电信电话公司、银行、红十字会、放送协会、电力公司等49个机关)以及都、道、府、县知事和市、町、村长领导的地方防灾会议和指定的行政机关、公共机关，直到有组织的居民和村民等完善的系统组成。如日本在建立抗震灾害很强的大都市体系中，主要依据《地震财特法》和《地震防灾对策特别措置法》两部法律。大都市都制定了防灾紧急对策五年规划，二十个项目主要有：避难地和道路、消防设施和活动道路、紧急输送道路、交通管制设施、港湾渔港设施、医疗机关的改筑和补助、社会福利设施的改筑和补助、公立中小学校的改筑和补助、公立的盲人学校和护士学校的改筑和补助、公共建造物的补助、海啸防止设施、森林保安设施、急倾、地崩防止设施、泥石流防止设施、防灾行政无线设备、灾害时饮水电源的确保及可代替设施、备荒仓库准备、救护设施、老朽住宅密集市街地的地震防灾对策、其他地震防灾上的紧急准备设施等。
(二)日本建立了统一观测、预报和应急救灾执法完整的组织体系。日本制定的《大规模地震对策特别措置法》规定了地震的观测、预报和传送信息办法。政府的文部省气象厅、科学技术厅的防灾科学技术研究所、建设省的国土地理院联合建立了统一的地震观测体制，异常情况通过气象厅汇总报告给全国震情判定会。地震观测网在全国共设有332个观测点，这些观测点除属于上述部门外还涉及通产省、邮政省、海上保安厅和一些大学等部门。日本的地震预报和传送信息也是统一发布的。其过程是：全国判定会将震情报告给内阁总理大臣，总理大臣通过中央防灾会议做出决策后发布公告；并将信息传输给都、道、府、县、市、町、村，同时发出警报。这种统一发布的过程，也适用于发生海啸、山崩等灾害。
《灾害对策基本法》规定了全国防灾对策方面的执法工作以国土厅为主。国土厅防灾局是日本中央防灾会议的日常办事机构，主要为政府制定全国防灾对策(即灾害预测指南)。建设省负责城市规划以及道路、河坝、水库、住宅的防灾工作。自治省消防厅则负责国家紧急防灾对策本部的日常工作，其主要是对地方制定的防灾规划进行指导，也负责协调跨都、道、府、县的救灾工作；同时对救灾财政的补助进行审核工作。目前，日本全国47个都、道、府、县都制定了防灾对策规划。日本的都、道、府、县、市的消防局和消防队是地方紧急防灾对策本部所属的紧急救助队伍，它负责地震、火灾及其他灾害的救助工作。这种应急救灾组织执法体系模式，对健全我国的防灾救助组织体系是可以借鉴的。
(三)日本的防灾法律执法运用了高技术手段，实现了信息传递网络化。日本各地都建立了都、道、府、县的紧急防灾对策本部指挥中心。指挥中心设有计算机控制的超大屏幕显示器，通过网络对所属地区和城市进行监控。指挥中心内还设有政府和商业电视台以及警察总部属的直升飞机的监控画面。发生灾害后，各地政府首脑(知事)和紧急防灾对策本部的所有成员将在指挥中心进行救灾指挥，使灾害紧急处置实现了高效能。由于都、道、府、县所属地区都建立了计算机基干网络，使紧急防灾对策本部的信息中心，通过网络与所属的市、町、村和警察局、自卫队、水电煤气、道路等管理部连接在一起，以保证信息的通畅和救灾行动的实施。日本的防灾信息网络系统十分严密。它们除了运用计算机网络连接外，还用有线专用线连接以备用；如果以上线路都发生问题时，则利用卫星监控的GPS定位系统来指挥救灾，努力做到万无一失。
受灾信息系统：通过气象厅、建设局、下水道局等部门的网络，反馈台风、海啸、雨量、道路、河流水位等信息；通过区、市、町、村及时反馈受灾状况，救灾活动内容等信息；通过生活网线(煤气、电气、水道、交通等)，反馈受灾状况、修复情况。
地理信息系统：通过卫星定位技术，在地图上显示其受灾区域，提供该区域的避难场所以及病院等信息。
地震灾情判读系统：针对面临大地震区域而产生的信息空白状况，利用直升飞机将受灾区域的影像重叠在地图上面，掌握其受灾状况。
东京消防厅火蔓延预测系统：通过消防厅，反馈其预测火灾蔓延状况以及蔓延方向。
(四)日本重视“城市防灾中心”的建立及公众社区的自救体系的完善。建立“防灾中心”，使 市民防灾训练制度化，极大地提高了全民的防灾意识和协作精神。日本从1975年开始实施“大城市和地区防灾对策”，并着手建设全国的505个防灾中心，以实现“防灾功能基地”的构想。如1982年建成的“名古屋港区防灾中心”，就发挥着平时可进行防灾培训和对居民科普教育的基地的作用，遇到灾害时可起到防灾对策场所的功能。日本的自救防灾体系的建立，是通过各种防灾工作制度化来实现的。如，各地都建立防灾应急动员制度，一旦发生灾害，政府和非营利机构的职员，要到当地政府报到，有义务帮助救灾。
目前，日本已进入老龄化社会，老年人的防灾避难已成为一个社会问题；因此，组织志愿者救助队伍成为政府部门的一项重要任务。东京都政府制定了“灾害弱者防灾对策行动指南”，其原则是：一要有防灾意识，二要相互协作，三要考虑弱者，四要组织市民防灾训练，五要加强网络建设。它们除通过自治会，组织志原者救助队伍外，还与志愿者签订互助协议，建立“东京志愿者和市民活动中心”，组织公众开展自救自助活动，极大地提高了全民的防灾意识和协作精神。
三、中国城市尽快开展城市
各环节应对危机预案编制建议
国家减灾基本法应是保障
事实上无论是日本还是美国，减灾基本法是第一层次的大法，它不仅仅对于规范社会各阶层人士防灾行为有效，更从一定意义上限定了这些国家可能的灾害性质及频发状态，对唤醒公众十分有利。若从建立防灾减灾法律体系上看，即使所有单一灾种的部门法全部完成，也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。如2000年5月12日国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》是对公共卫生事件的应急制度措施，现在的问题是要从灾害层面上将公共危机事件的综合立法纳入议程。
城市编研防灾应急预案要有制度保证
之所以强调城市应急预案的编制要有制度保证是指它必须从根本上纳入城市规划体系及城市发展战略中。事实上，对于城市防灾规划及其预案研究在中华人民共和国《城市规划法》中有某些局部要求，现在看来要求更明确，内涵面也要扩充，对于灾害的界定应更清楚，所以编制城市防灾应急预案十分必要。对于现代化大都市这样的脆弱系统，必须充分关注在平时编研应急预案并要制定编研计划，建议国家及城市应按不同层面展开工作：
(1)国务院应要求所属部委在针对自身特点及所管理范围，编制面对未来不可预见灾害危机事件的应急预案，只有通过编研预案才能发现管理上的缺陷及潜伏隐患。
(2)大中城市、甚至县级市也都要根据本地区情况及灾害特点，编制应对突发公共危机事件的预案，并使之与城市总体规划(或其中防灾规划)相协调。
(3)城市应组建“应急预案评估专家组”，在制定统一评估标准的基础上，开展对各城市、地区的应急预案的分析调研，重点要关注应急预案是否多方案、是否有最大灾害状态分析的内容，否则将是形式上的“走过场”，应尽快予以纠正；
必须唤醒全民族的防灾文化意识
SARS告诫国人，只有突破管理的常态假设，建立健全有效的应急管理机制及预案制度体系，就能大大降低管理体系的脆弱性，提高社会的成熟度，有理由说SARS事件也是国民文化意识的一次重铸。之所以强调SARS事件对未来的作用，警示国人安全文化意识的提高，它至少有两个层面要求：要求各级政府管理者要从灾害事件中找准自己的责任定位，公务员的安全文化教育要首先开展；建立充分的城市防灾公众安全文化教育体制至关重要。诸如“安全减灾进社区”等项活动也要同预案研究一同纳入防灾文化教育之中。
cityup.org 传真电话：010-88585380
