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城镇建设用地重在盘活存量

时间:2014-02-26  来源:经济日报  作者:

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 
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人多地少是我国的基本国情,这句话不仅适用于耕地,城市建设用地同样面临“地从哪来”的难题。长期以来,城镇发展大多建立在低成本获得城镇建设用地基础之上,随着城镇化加速推进,我国平均每年减少耕地600多万亩,日益逼近18亿亩的耕地红线。据测算,如果按照2020年全国人口14.5亿人、城镇化率达到60%、城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地测算,至少需要新增126万公顷城镇建设用地。面对粮食安全这个大课题,城镇化不可能永远无节制占用农地。

那么,城镇建设用地从哪来呢?日前召开的中央城镇化工作会议提出,要严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调,耕地红线一定要守住,红线既包括数量也包括质量。

根据《2012年中国国土资源公报》,去年转为建设用地的农用地达42.91万公顷,其中耕地25.94万公顷。由于耕地的红线是不能触碰的,腾挪的空间就要通过土地集约化来实现,着力提高城镇建设用地利用效率。要通过坚持用途管制制度,优化国土空间利用格局,增强城镇化健康发展的空间保障能力。

为提高土地利用率,国土资源部今年初发布的《节约集约利用土地规定(草案)》明确提出,将逐步缩小划拨用地范围,工业用地将采取“先出租后出让”的供应方式。鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下,通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地,提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款。

城镇发展,规划先行。要通过加强规划,建立规划的评估调整制度,加强对城市土地过快扩张的管控,合理确定城市发展边界。当前不少地方存在城市规模扩张的冲动,新区新城既没有产业也没有人口支撑,造成土地资源的极大浪费。针对此类问题,要控制城镇用地的数量,按照用地极限的方法做规划,对人均用地进行适当的控制。要通过设立一些有条件的建设区,约束城乡建设用地的总量,提升城市的集聚水平。

控制总量的同时还须优化结构。我国城市建成区的经济密度和城市总人口密度不高,但城市内部居民区的人口密度畸高。欧美城市的居住区占地比例一般在45%左右,而我国的这个比例一般在25%以下。今后要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,形成生产、生活、生态用地的合理结构。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为,在改革征地制度的同时,必须改革用地制度。目前,政府在工业用地上补贴较多,虽然土地出让收入看似很高,但其实很多都用来补贴到工业用地。数据显示,2012年上半年,全国每平方米商贸用地均价5728元、住宅用地均价4520元,而工业用地却只有659元。

针对城镇化过程中的人地矛盾,还要协调好农村的土地利益关系,这就涉及3个方面的改革。首先,改革土地征收制度,包括缩小征地范围,严格征地程序等;其次,改革完善农村集体建设用地的使用制度,实施有偿使用,特别是经营型建设用地;其三,深化集体土地产权制度的改革,进一步推进所有权的实现方式和使用权的有偿流转。

 


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